Бюджетное право

Доходы бюджета также предопределены еще до составления проекта бюджета. Это связано не только с тем, что объем расходов в силу принципа их приоритета указывает на объем необходимых доходов. Дело в том, что доходы бюджета, как и расходы, «устанавливаются раз и навсегда через издание постоянных законов (налоги, пошлины) или проистекают из отдельных юридических актов (отчуждение, сдача в наем и т. п.)» [39] . P. Штурм отмечал, что в современной ему Франции «в законе о бюджете доходам посвящены два разных вида распоряжений: разрешение и исчисление», которое следует вслед за разрешением налогов и иных доходов [40] . Нынешнее законодательство как в Российской Федерации, так и за рубежом давно отказалось от ежегодного установления доходов бюджета. В России доходы взимаются и поступают на единый счет бюджета независимо от утверждения закона о бюджете во исполнение Налогового кодекса Российской Федерации, иных законов и нормативных правовых актов. Задачей закона (акта) о бюджете остается только расчет и прогнозирование поступлений в него на соответствующий финансовый год.

39

Жез Г. Общая теория бюджета. C. 205.

40

Штурм P Указ. соч. С. 182.

Таким образом, объем и содержание расходов и доходов бюджета известны заранее, до составления проекта бюджета. Это означает, что закон о бюджете выступает как вторичный, или производный, закон, содержание которого определяется совокупностью уже принятых до его вступления в силу нормативных правовых актов. Более того, даже при отсутствии закона о бюджете доходы будут поступать, а расходы осуществляться в соответствии с положениями постоянно действующего закона о финансах и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения [41] .

41

Например, согласно ст. 190 БК РФ в случае, если закон (решение) о бюджете не вступил в силу до начала финансового года, до главных распорядителей и получателей бюджетных средств доводятся ассигнования и лимиты бюджетных обязательств в размере, не превышающем У от показателей бюджета прошлого года.

Итак, повторим: закон о бюджете можно рассматривать как технический акт, в котором сводятся воедино уже установленные иными правовыми актами расходы и доходы публично-правового образования. На основании изложенного допустимо ввести еще одно определение бюджета как правового акта, в котором отражается совокупность меняющихся обязательств публично-правового образования. Бюджет можно сравнить с потоком, который непрерывно течет, обновляя свое содержание, но остается при этом в одном русле. Такое понимание бюджета не противоречит законодательно утвержденному определению его как формы образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (схема 1.2).

Зачем принимать бюджет в форме закона (акта представительного органа местного самоуправления), если он вторичен по отношению к другим законам? Ответ на этот вопрос следующий: бюджет, как правило, утверждается в форме закона или иного акта из-за его особой значимости для государственной жизни – для того чтобы цифровые установления финансового плана получили обязательную юридическую силу.

План-прогноз не может иметь обязательного характера, но с момента утверждения законом либо актом органа местного самоуправления он обретает юридическую силу. «Хозяйственный план государства, государственная предварительная смета» [42] подкрепляется силой государства и выступает в качестве обязательного для исполнения императива.

42

Еллинек Г. Бюджетное право. Ростов н/Д, 1906. C. 1.

И.Т. Тарасов заметил, что правомерными могут быть признаны только доходы и расходы государства, определенные в законодательном порядке на конкретный период времени. Причем акт, в котором дано такое определение, называется государственной росписью или бюджетом [43] .

М.И. Пискотин сформулировал проблему соотношения бюджета и закона о бюджете и сделал бесспорный вывод о том, что бюджет – финансовый план государства – лишь после утверждения становится официальным бюджетом [44] .

43

См.: Тарасов И.Т. Очерк науки финансового права. М., 2004. C. 126.

44

См.: Пискотин М.И. Указ. соч. C. 16.

В мировой практике известны ситуации, когда бюджет утверждается высшим органом представительной власти, но не имеет силы закона. В частности, в Японии, несмотря на использование при рассмотрении проекта бюджета в парламенте процедуры утверждения обычного закона, после одобрения бюджета обеими палатами парламента он не промульгируется и не становится законом в формальном смысле этого слова [45] . Тем не менее процедура утверждения бюджета парламентом – необходимое условие, без которого бюджет не имеет юридической силы.

45

См.: Козырин А.Н.

Бюджетное право современной Японии // Публичные финансы государств АТР: бюджетное и налоговое регулирование. М., 1998: <http://www.kozyrin.ru/ userfiles/documents/frag8.pdf>.

Итак, бюджет получает юридическую силу только после его утверждения в форме закона (обязательного для исполнения акта представительного органа власти) (схема 1.5).

Каково соотношение юридической силы закона о бюджете и иных законов? Конституционный Суд РФ разрешил данную проблему, указав, что «федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т. е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов. Как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств и не может в качестве lex posterior (последующего закона) изменять положения других федеральных законов, в том числе федеральных законов о налогах, а также материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более – лишать их юридической силы» [46] .

46

Постановление КС РФ от 23 апреля 2004 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов “О федеральном бюджете на 2002 год”, “О федеральном бюджете на 2003 год”, “О федеральном бюджете на 2004 год” и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского» // СЗ РФ. 2004. № 19. Ст. 1923.

§ 5. виды бюджетов

Бюджет имеет неразрывную связь с публично-правовым образованием. Будучи формой его финансовой деятельности, бюджет в идеальной ситуации предполагает отсутствие в публично-правовом образовании иных централизованных публичных фондов денежных средств.

Следует констатировать закономерность, которая выражается в непосредственной зависимости степени централизации публичных средств от стабильности центральной власти. В любом публично-правовом образовании, независимо от формы политического устройства и государственного управления, провозглашенных политических приоритетов, наличие порядка и стабильности во власти приводит к централизации публичных средств в едином бюджете. Ослабление власти, нестабильность в обществе неизбежно ведут к децентрализации публичных финансов, появлению, например, различных внебюджетных фондов с собственными источниками поступлений, дроблению бюджетной системы.

Этот факт свидетельствует о том, что бюджет выступает необходимым условием существования суверенного государства и (или) публично-правового образования, а также позволяет выделить разные виды бюджетов в зависимости от места, времени и иных конкретных обстоятельств (схема 1.6). В некоторых случаях бюджетом называют предмет, не являющийся таковым по определению (например, консолидированные бюджеты в Российской Федерации).

Прежде всего бюджеты подразделяются по территориальному признаку, в зависимости от соответствующего публично-правового образования: общегосударственные, центральные (федеральные), региональные, местные (муниципальные). В Российской Федерации, например, существуют федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и несколько видов местных бюджетов. В СССР был государственный бюджет. Государственный бюджет до настоящего времени существует в бюджетных системах, например, в Китайской Народной Республике.

Сегодня можно говорить о бюджетах наднациональных образований (Европейский Союз, Союзное государство Беларуси и России), которые еще не являются в полной мере государствами, но после появления самостоятельного бюджета получают один из его атрибутов. Наднациональные бюджеты также выделяются по территориальному признаку. В отличие от наднациональных образований, которые являются союзами государств, международные организации, как правительственные, так и неправительственные, всегда производны от государств и осуществляют финансовую деятельность на основании плана-сметы, который бюджетом в смысле, придаваемом ему бюджетным правом, именоваться не может.

Консолидированный бюджет – это свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории. Консолидированные бюджеты Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований также, по существу, не являются бюджетами, поскольку не составляются, не утверждаются и не исполняются. Они представляют собой отчет, объединяющий результаты исполнения бюджетов всех трех уровней.

Бюджетная система СССР включала на союзном уровне, помимо государственного бюджета СССР, союзный (центральный) бюджет, а на республиканском уровне – государственные бюджеты союзных республик и республиканские бюджеты. Здесь мы сталкиваемся с еще одной классификацией бюджетов одного и того же публично-правового образования – в зависимости от их направленности. В данном случае это бюджеты для централизованных мероприятий, или центральные (союзные, республиканские), и общие (государственные). Бюджеты, не относящиеся к центральным и общим, именуются территориальными.