Крым: право и политика

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации относятся: установление и изменение административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации в соответствии с общими принципами правового регулирования административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации, установленными настоящим федеральным законом; заключение высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации; положительное заключение уполномоченного федерального органа исполнительной власти.

Предложения об образовании, преобразовании и упразднении районов, городов регионального значения, городских районов, административно-территориальных единиц городов федерального значения, установлении и изменении их границ вносятся на рассмотрение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации только при наличии согласия (положительного заключения) уполномоченного федерального органа исполнительной власти. Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный рассматривать данные предложения, определяется Правительством Российской Федерации.

Предложения об образовании, преобразовании и упразднении районов, городов регионального значения, городских районов, административно-территориальных единиц городов федерального значения, установлении и изменении их границ вносятся в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Порядок рассмотрения уполномоченным федеральным органом исполнительной власти предложений об образовании, преобразовании и упразднении районов, городов регионального значения, городских районов, административно-территориальных единиц городов федерального значения, установлении и изменении их границ устанавливается Правительством Российской Федерации.

Формами регулирования административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации являются образование административно-территориальных единиц; упразднение административно-территориальных единиц; преобразование административно-территориальных единиц; установление и изменение границ административно-территориальных единиц; организация системы учета административно-территориальных единиц субъекта Российской Федерации.

Образование, преобразование и упразднение административно-территориальных единиц, установление и изменение их границ осуществляется законом субъекта Российской Федерации. Одновременно с проектом закона об образовании, преобразовании, упразднении административно-территориальной единицы, установлении или изменении ее границ субъект законодательной инициативы представляет в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации документы, содержащие: обоснование целесообразности вносимого предложения с указанием необходимых справочных данных об административно-территориальной единице (площадь территории, численность населения, количество населенных пунктов, основные объекты промышленности, социально-культурной сферы и т. д.); изложение экономических, финансовых последствий реализации вносимого предложения; схематическое изображение предполагаемого территориального изменения на карте; выражение мнения населения, проживающего на соответствующей территории, по вносимому предложению — если учет мнения населения является обязательным требованием при решении данного вопроса административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации.

Проект закона не получил поддержки со стороны Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Причиной стало отсутствие четких конституционных основ для принятия закона, о чем уже говорилось. В пояснительной записке к проекту федерального закона говорилось, что он подготовлен в соответствии с пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации: «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления».

Законодатель не пошел по пути издания федерального закона, который прямо не выражал и не регулировал бы комплексные вопросы административно-территориального устройства Федерации и субъектов Федерации. Формулировка пункта «н» части 1 ст. 72 не соответствует пункту «б» статьи 71, относящей федеративное устройство к исключительному ведению Российской Федерации.

§ 3. Территориальные вопросы должны решаться на народных референдумах, а не путем закулисных сделок

В связи с расширяющимся участием Российской Федерации в деятельности международных организаций, например, СНГ, Совета Европы и предстоящим вступлением России в другие международные структуры типа ВТО целесообразно разработать механизм предварительной юридической, организационной и финансовой оценки готовности страны к вступлению в такие структуры и выполнению связанных с этим международных правовых обязательств и стандартов.

Требуется более основательная работа по подготовке и проведению ратификации международных договоров в комитетах палат Федерального Собрания. Особого внимания заслуживают два момента: оценка соответствия договора законодательству РФ; процедура установления, в том числе и Конституционным Судом, соответствия Конституции России подписанного от имени Российской Федерации международного договора, что необходимо при рассмотрении вопроса ратификации договора парламентом.

В результате актуализируется для России проблема «вхождения» международных правовых актов и норм во внутреннее законодательство. В то же время практика исполнения международных договоров и их имплементации наталкивается на многочисленные препятствия, сложности юридического, организационного, политического и иного порядка. В целях более четкого и основательного учета и использования международных правовых актов необходимо обеспечить их опубликование в доступных для депутатов, государственных служащих и населения официальных источниках. Особенно важно, чтобы тиражи и сроки выпуска данных изданий обеспечивали своевременный и широкий доступ к ним.

Процесс реализации ратифицированных международных договоров протекает не всегда последовательно, а порой и

противоречиво. Важно обеспечить строгий порядок и планомерную корректировку актов в системе исполнительной власти и осуществление практических мер по реализации международных обязательств России. Государственной Думе рекомендуется ускорить работу над поправками к Регламенту Государственной Думы, усовершенствующими процедуру ратификации международных договоров.

В российском законодательстве необходимо урегулировать порядок применения п. 4 ст. 15 Конституции РФ в случае противоречия норм национального законодательства международным договорам. Всестороннего изучения заслуживают вопросы, имеющие отношение к «качеству» имплементации международно-правовых обязательств России в рамках ее правовой системы. Внимание палат Федерального Собрания Российской Федерации к данной теме, равно как и интерес к ней со стороны других ветвей государственной власти необходимы для дальнейшего совершенствования этого механизма, обеспечивающего адаптацию внутреннего российского законодательства к требованиям, вытекающим из международных договоров Российской Федерации, а также общепризнанных принципов и норм международного права.

Возникающие в этом плане проблемы носят как нормативный характер, так и являются следствием пробелов в правоприменительной практике. В этой связи логично было бы ставить вопрос как о разработке отдельного законодательного акта, преследующего своей целью дальнейшее упорядочение имплементации норм международного права во внутреннем праве, так и о четком исполнении уже существующих законов, в частности Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации».

В рамках упомянутого Закона должна решаться проблема «информационного» обеспечения процесса ратификации. В соответствии с этим Законом должна быть сформирована устойчивая практика подготовки специального пакета документов, сопровождающих международные договоры на всех этапах их заключения, включая ратификацию, и роль Конституционного Суда Российской Федерации в обеспечении соответствия международных договоров Конституции России. Среди обязательных требований — обоснование целесообразности заключения договора, оценка его соответствия или несоответствия федеральному законодательству, сведения о возможных финансово-экономических и иных последствиях заключения договора, полномочия Государственной Думы и Совета Федерации в этой сфере.

Что касается вопроса об оперативности внесения изменений в действующее законодательство в связи с принятием Россией конкретных международных обязательств, одним из вариантов могло бы быть решение соответствующих вопросов в самом законе о ратификации. Ключевая роль в совершенствовании существующих в этом плане схем должна принадлежать Государственной Думе, которой наряду с определением соответствия положений международного договора действующему законодательству следует, очевидно, предоставить осуществление контроля за своевременным внесением требуемых изменений в законы. Конституция России не содержит механизма, позволяющего эффективно разрешать противоречия между нормами конституционного и международного права.

Целесообразно, видимо, усовершенствовать предварительную экспертизу законопроектов на предмет их соответствия международно-правовым обязательствам России, повысив роль Государственной Думы и Совета Федерации в рамках отведенных им полномочий по контролю за выполнением международных договоров России.

Следует подчеркнуть, что Договоры и Соглашения между Россией и Украиной по проблемам Крыма и Севастополя по своей природе являются международно-правовыми актами и, следовательно, порядок их заключения, исполнения и прекращения определяется для России Законом о международных договорах. Реализация этой задачи видится на путях принятия соответствующих внутренних законодательных актов при соблюдении предусмотренных в этой связи процедур. Назрел, на наш взгляд, вопрос о глубоком переосмыслении всей российско-украинской политики по проблеме Крыма и Севастополя, рассматривая их в контексте изменений, происходивших прежде всего в 90-е годы прошлого столетия.