Административная правоприменительная практика. Теоретический и практический аспекты

Можно и далее приводить сложившиеся подходы к определению понятия корпоративного управления, но все они не дают однозначного ответа, к какому виду управления относится корпоративное управление: к публичному или частному. Из приведенных идей можно сделать вывод, что фактически в настоящее время в российской юридической науке сформировалось как минимум три концепции корпоративного управления. Первая концепция предполагает, что корпоративное управление осуществляется в сфере реализации отношений корпоративной собственности и производных от нее отношений. Вторая – обосновывает управленческую природу деятельности органов и служащих хозяйственного общества по реализации целей последнего. Третья – сочетает первый и второй вид корпоративной управленческой деятельности.

Следует признать, что приведенные концепции касаются лишь корпоративных управленческих отношений, возникающих в рамках коммерческих предприятий, учреждений и организаций, имеющих целью извлечение прибыли. Однако данные отношения возникают и в рамках некоммерческих организаций и, прежде всего, общественных организаций и их многообразных видов. Данные отношения в принципе складываются между органами управления некоммерческой организации или общественной организации, между органами управления и членами некоммерческой организации или общественной организации. Внутри некоммерческой организации (общественной организации) и во взаимоотношениях с иными юридическими лицами возникают имущественные отношения. Последние из указанных отношений также носят управленческий характер. В приведенной связи остается нерешенным вопрос: являются ли эти корпоративные отношения публично-управленческими, или они носят частно-управленческий характер? По нашему мнению, корпоративное управление есть частное управление в сфере отношений по осуществлению управления собственностью коммерческой, некоммерческой или общественной организации, деятельностью органов и служащих этих организаций по реализации их целей, в результате которых управляющий субъект воздействует на волю и сознание управляемого объекта.

В основе указанных управленческих отношений лежат прежде всего отношения собственности и те цели, ради достижения которых они создаются. Кроме этого, корпоративное управление осуществляется на основе норм частного права, т. е. посредством частноправового регулирования общественных отношений.

Таким образом, административная деятельность есть публично-управленческая деятельность, осуществляемая органами исполнительной власти, иными государственными органами, в том числе органами управления, действующими внутри органов законодательной и судебной власти, государственными должностными лицами, исполнительными органами и должностными лицами местного самоуправления, государственными и муниципальными учреждениями, иными уполномоченными действовать от имени государства и муниципальных образований организациями и физическими лицами по осуществлению на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных правовых актов в специальных административно-правовых формах и с использованием специальных административно-правовых методов властно-публичного регулирования, охраны и защиты отношений, возникающих в сфере внутренней организации и функционирования публичной административной власти и в сфере внешнего взаимодействия ее с обществом.

Следует подчеркнуть, что в указанном смысле административная деятельность является властно-публичным регулированием, охраной и защитой отношений, возникающих в сфере управленческой деятельности указанных субъектов, т. е. позитивной юрисдикционной и юстиционной деятельности по решению задач и функций, стоящих перед указанными субъектами. Из приведенных положений вытекает, что государственно-управленческая деятельность является основным видом административной деятельности. Таким образом, в дальнейшем исследовании административная деятельность будет нами определяться как деятельность государственно-управленческая.

В современной науке государственного управления активно используется термин «государственное (публичное) администрирование». Так, А. М. Гоголев считает, что термин «государственное администрирование» гораздо шире термина «государственное управление», т. к. охватывает своим содержанием не только исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти, направленную на реализацию государственно-властных предписаний, но и правотворческую деятельность законодательной власти, направленную на выработку таких предписаний, а также правоприменительную деятельность судебной власти, направленную на защиту и восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина и привлечение к ответственности лиц, совершивших противоправные деяния [49] . В. В. Денисенко считает, что публичное администрирование понимается как «урегулированная нормами права деятельность публичной администрации (институтов публичной власти и публичной службы), которая направлена на реализацию законных прав и свобод человека и гражданина, удовлетворение потребностей общества и государства, исполнение нормативно-правовых актов, издаваемых органами государственной власти и местного самоуправления, обеспечение верховенства права, соблюдения Конституции и законодательства» [50] . В указанной связи следует признать, что государственное (публичное) администрирование является категорией, по своему содержанию представляется значительно более широкой по отношению к административной деятельности, т. к. охватывает не только правореализационную деятельность институтов публичной власти и публичной службы, но и правотворческую их деятельность. Представляется, что данная категория является излишней, так как она подменяет уже существующую и активно применяемую в научной и учебной деятельности категорию «административно-правовое регулирование управленческих отношений».

49

См.: Гоголев А. М. Государственное администрирование в области налогов и сборов: вопросы административно-правового регулирования / под. ред. А. М. Воронова. М., 2015. С. 58.

50

Денисенко В. В. Публичное администрирование как правовая категория // Вестник Краснодарского университета МВД России, 2016. № 3. С. 131.

Таким образом, категория «административная деятельность» нами будет пониматься как деятельность органов исполнительной власти и иных органов, учреждений и предприятий, наделенных государственно-властными, исполнительно-распорядительными полномочиями посредством осуществления на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных правовых актов в специальных административно-правовых формах и с использованием специальных административно-правовых методов задач и функций исполнительной власти в сфере внутренней организации и функционирования исполнительной власти и в сфере внешнего взаимодействия ее с обществом.

Процесс формирования административной практики основывается на логической последовательности самой административной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти и иных субъектов, которым переданы полномочия исполнительной власти. Анализ процесса формирования административной практики позволит нам решить следующие теоретические и практические задачи:

1. Определить закономерности формирования овеществленного результата административной деятельности и, как следствие, предложить пути совершенствования данного процесса.

2. Определить юридическое значение административной практики для повышения эффективности и обеспечения единообразия административной деятельности уполномоченных субъектов по реализации норм административного права и прежде всего – их применения как основной и особой формы реализации норм административного права органами и должностными лицами исполнительной власти и иными субъектами, которым переданы полномочия исполнительной власти.

Процесс формирования административной практики как овеществленного результата административной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти и иных субъектов, наделенных государственно-властными и исполнительно-распорядительными полномочиями, проходит в своем становлении определенные этапы, предопределяемые самой логикой указанной деятельности.

Нам представляется уместным признать, что процесс формирования административной практики проходит следующие специфические стадии развития административной деятельности субъекта.

1. Стадия формирования правовых предпосылок для деятельности субъекта административного правоприменения по осуществлению процесса государственного и муниципального управления. Приведенная стадия заключается в возникновении условий, лежащих в основе административной деятельности субъекта. Предпосылки административной деятельности как основы для формирования административной практики многообразны. Такими предпосылками являются прежде всего нормы административного права как основа административно-правового регулирования управленческих отношений, юридические факты, влекущие возникновение, изменение, реализацию и прекращение административного правоотношения, закрепленная за субъектами компетенция как ключевой элемент их административно-правового статуса, реализация которой происходит в рамках многообразных управленческих отношений, сами объективные потребности осуществления государственного и муниципального управления теми или иными общественными процессами. Здесь необходимо отметить, что административная практика осуществления государственного и муниципального управления обладает едиными закономерностями формирования, изменения и использования в практической созидательной деятельности органов исполнительной власти, исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и иных субъектов, которым переданы полномочия исполнительной власти. В этой связи следует признать, что административная практика формируется и в процессе осуществления муниципального управления, имеет одни и те же формы объективизации.

В основе административной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти и иных субъектов, наделенных государственно-властными и исполнительно-распорядительными полномочиями, лежат нормативно-правовые законодательные и подзаконные предписания, направленные на нормативное и индивидуальное правовое регулирование управленческих отношений. Административно-правовое регулирование общественных отношений представляет собой конкретный вид правового воздействия норм административного права на субъектов государственно-управленческих отношений. В свою очередь механизм административно-правового регулирования управленческих отношений является абстрактной и желаемой моделью такого воздействия, преследующей цель повышения эффективности административно-правового регулирования. М. Е. Труфанов выделяет два элемента механизма административно-правового регулирования управленческих отношений: формальный и юридический. Под формальным элементом он понимает содержание административно-правового регулирования, которым является система норм административного права, а под юридическим – типы и способы правового регулирования административно-правовых отношений [51] . Данный подход раскрывает содержательный аспект административно-правового регулирования управленческих отношений, посредством которого происходит формирование административной практики. Именно на основе механизма административно-правового регулирования управленческих отношений происходит административная деятельность уполномоченных субъектов и формируется административная практика. Конструкция механизма административно-правового регулирования управленческих отношений является базой для осуществления административной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти и иных субъектов, наделенных государственно-властными и исполнительно-распорядительными полномочиями, и формирования административной практики [52] . Она основывается на законах логики и строится из следующих элементов:

51

См.: Труфанов М. Е. Научно-теоретическое обоснование формального и юридического содержания механизма административно-правового регулирования // Теория и практика административного права и процесса: Материалы II Всероссийской научно-практической конференции. Ростов н/Д, 2007. С. 168–173.

52

См.: Жеребцов А. Н. Понятие и основные элементы механизма формирования и реализации правовой миграционной политики России // Российская юстиция, 2007. № 4. С. 2–7; Жеребцов А. Н. Авторская концепция административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации // Миграционное право, 2011. № 1. С. 15–20.

а) стадия правотворчества, т. е. создания системы позитивных законодательных и иных подзаконных нормативно-правовых актов, направленных на регулирование государственно-управленческих (административно-правовых) и муниципально-правовых управленческих отношений;

б) стадия информационного и ценностного воздействия административного права на субъектов административно-правовых отношений – стадия, в рамках которой формируется административно-правовое сознание и административно-правовая культура субъектов административно-правовых отношений или управляющих субъектов и управляемых объектов государственного и муниципального управления;