Актуальные проблемы Европы №3 / 2014

Однако в других областях, например в сфере борьбы с производством наркотиков, усилия западных стран не увенчались успехом. На долю Афганистана по-прежнему приходится около 90% мирового производства опиума. Не удалось достигнуть больших результатов и в области управления и институционального строительства. Процесс вложения денег в экономику и государственное строительство сопровождался коррупцией и низкой эффективностью освоения средств. Афганистан так и остался одной из беднейших стран мира. Более трети населения живет за чертой бедности, более половины рискуют пересечь эту черту, три четверти безграмотно.

Однако потоки финансовых средств, поступавших в Афганистан, направлялись в основном на цели обеспечения безопасности. В докладе афганского Министерства финансов 2012 г. утверждается, что даже сейчас, при свертывании международного присутствия, военные расходы превышают 50% всей суммы предоставляемой Афганистану помощи (4, с. 25). На гуманитарные нужды тратилось 6 млрд долл. в год, и такая зависимость от внешнего финансирования является уникальной. Большая часть средств доноров проходила, минуя государственный бюджет. Несмотря на значительный объем денежных вливаний, основная часть средств международного сообщества, выделенных «на» Афганистан, расходуется не «в» Афганистане. Эти средства покидают страну посредством импорта, прибыли подрядчиков, перевода денег за границу.

Как указывается в тексте основного доклада Всемирного банка, помощь поступает по трем главным каналам.

Первый канал. В 2010 г. правительство получило 1,9 млрд долл. на поддержание бюджета. Из них 780 млн долл. пошло на жалованье солдатам и офицерам Афганской национальной армии и Афганской национальной полиции. Остальные средства направлялись на проекты развития и текущие расходы.

Второй канал. Доноры финансируют проекты развития, вкладывая средства через бюджет (5,2 млрд долл. в 2010 г.). Финансирование осуществляется такими гражданскими организациями, как Агентство США по международному развитию (USAID), Министерство международного развития Великобритании (DFID), Европейская комиссия.

Третий канал. Доноры предоставляют средства на нужды поддержания безопасности, которые идут, минуя бюджет, на финансирование операций и содержание МССБ через военные ведомства и подрядные организации, такие как Инженерный корпус армии США и Группы по восстановлению провинций (8,6 млрд долл. в 2010 г.) (3, с. 28).

В Докладе о мировом развитии 2011: Конфликты, безопасность и развитие говорится о необходимости внести изменения в процесс предоставления международной помощи. Это означает, что необходимы: перенос центра тяжести при оказании помощи на укрепление доверия, обеспечение безопасности граждан, справедливости и занятости; изменение процедур деятельности международных институтов с целью повышения оперативности их реакции; принятие мер на региональном уровне; придание нового импульса сотрудничеству стран с более низким, средним и более высоким уровнем дохода (2).

Грядущее сокращение средств, выделяемых на экономическое развитие, более всего отразится на общественных расходах. Прогнозируется падение темпов роста ВВП с 9% в год в период 2000–2010 гг. до 5–6% в 2011–2018 гг. И учитывая, что ежегодный прирост населения составляет 2,8%, ожидается весьма ограниченный рост дохода на душу населения. При лучшем развитии событий, если рост ВВП составит 6%, доход на душу населения увеличится вдвое только через 22 года. Напомним, что сейчас он составляет 528 долл. и является одним из самых низких в мире (3, с. 109). Если показатели состояния сельского хозяйства будут низкими, не будут сделаны инвестиции в добычу полезных ископаемых и иностранная помощь будет сокращаться, экономический рост составит 3% (3, с. 110) в год. В случае резкого ухудшения ситуации в сфере безопасности и государственного управления возможен экономический спад.

Кроме того, надо отметить, что для развития афганской экономики опасность представляет не только сокращение иностранной помощи, но и затяжные периоды засухи, оказывающие негативное влияние на сельскохозяйственное производство Афганистана, а также утрата доверия со стороны бизнеса в результате ухудшающейся обстановки в сфере безопасности, коррупция и ненадлежащее управление.

Новые подходы в использовании «мягкой» силы

В последнее время в международном сообществе сформировалось понимание необходимости внесения изменений в план предоставления помощи ИРА.

В докладе Министерства обороны США Конгрессу за декабрь 2012 г. говорилось, что за период с 2002 г. около 50 государств, НАТО и шесть международных фондов в виде помощи передали правительству Афганистана более 2,3 млрд долл. Будущие ходатайства о финансировании будут касаться ликвидации неграмотности, поставки оборудования, восстановления инфраструктуры и финансирования армии и полиции. Как упоминалось выше, для АНСБ после 2014 г., по оценкам международного сообщества и правительства Афганистана, потребуется 4,1 млрд долл. в год, из которых 500 тыс. долл. согласилось предоставлять афганское правительство с перспективой постепенного увеличения своей доли. Учитывая нынешние экономические и финансовые трудности Афганистана, международное сообщество обязалось доплачивать недостающие суммы в течение трех лет начиная с 2015 г. (10, с. 99).

До 2010 г. США оказывали помощь Афганистану путем заключения контрактов, соглашений, предоставления грантов в обход бюджета. Начиная с 2010 г. США и другие доноры достигли принципиальной договоренности об оказании прямой помощи 12 . Однако иностранные доноры обусловили предоставление денег афганскому правительству требованиями побороть коррупцию, продемонстрировать прозрачность при распределении средств, разработать детальный план использования иностранной помощи. В июле 2012 г. на конференции в Токио международное сообщество обещало предоставить Афганистану до 2015 г. 16 млрд долл. Всемирный банк, например, полагает, что для осуществления проектов восстановления экономики, содержания афганских национальных сил безопасности и преодоления финансового разрыва между доходами от национальной экономики и поддержанием жизнедеятельности государства Афганистану ежегодно до конца 2025 г. потребуется 7 млрд долл. (3). Объемы денежных вливаний при условии, что они будут предоставляться в указанном размере, впечатляют, однако нужно учитывать и негативные стороны процесса оказания финансовой помощи. В работе А. Гюстози и Н. Ибрахими подвергнуты критике проекты по предоставлению помощи населению Афганистана, в том числе с точки зрения их неэффективности в деле разрешения или предотвращения конфликтов. Более того, программы помощи, по мнению авторов, могут послужить драйверами антиправительственного сопротивления (6, с. 40). Они дестабилизируют общество, поскольку распределяются несправедливым образом – в силу отсутствия достоверной информации о нуждах населения, манипулирования донорами со стороны местных властей и нарушений, допущенных самими донорами и структурами, непосредственно предоставляющими помощь. Кроме того, вооруженная оппозиция обкладывает проекты помощи и поставщиков налогом в размере 20–40%. Авторы приводят данные внутреннего доклада Агентства США по международному развитию от 2009 г., где подтверждены сведения о том, что подрядчики платят отступные повстанцам: таким образом, предположительно 5,2 млн долл. из денег, выделенных агентством, поступило талибам. Следует отметить, что на сегодняшний день ситуация в этом плане не изменилась.

12

Прямая помощь – это помощь, проходящая через национальный бюджет принимающей стороны, предоставляемая либо международными трастовыми фондами, либо правительствами на основе двусторонних соглашений.

Оценивая международную помощь в строительстве афганских государственных институтов, директор Шведского комитета по Афганистану и сотрудник независимой некоммерческой научно-исследовательской организации «Сеть аналитиков в Афганистане» А. Фэнге утверждает, что эта помощь не является в достаточной степени эффективной. Доноры придерживаются собственного мнения на мандаты, политику и приоритеты своей деятельности, независимо от того, вписываются ли они в местный контекст. В результате наблюдается дисбаланс в развитии регионов и провинций, созданы многочисленные министерства и государственные институты, где работают в основном неэффективные, но высокооплачиваемые международные советники и консультанты, ничего или почти ничего не знающие о стране, ее народе, культуре и истории. Это приводит к еще большему отрыву государства от его граждан, пренебрежению таким важнейшим сектором экономики, как сельское хозяйство, а также высшим образованием и развитием управления на местах. А. Фэнге подчеркивает, что в Афганистане была налажена такая система закупок, которая способствовала коррупции и плохому управлению в фондах помощи и развития (5, с. 3).

Демократизация Афганистана как проявление политики «мягкой» силы

Одним из главных направлений использования западными странами «мягкой» силы в Афганистане является демократизация этой страны. «Мягкая» сила подразумевает притягательность ценностей Запада, и прежде всего демократической системы, для местных жителей.

Некоторые европейские ученые, например Т. Руттих, работающий в Афганистане более десяти лет – в посольствах ГДР, затем ФРГ, в миссиях ООН и Евросоюза, а также в научно-исследовательском центре «Сеть аналитиков в Афганистане», – полагают, что после свержения талибского режима многие афганцы захотели сами определять политическое будущее своего государства, однако к нынешнему времени восприятие афганцами демократии отличается циничностью (11, с. 1). Как произошла эта эволюция? Необходимой предпосылкой создания в Афганистане плюралистического демократического общества западные аналитики считали выполнение всех положений Боннского соглашения. Однако они не были выполнены. Не была проведена также перепись населения. А во время голосований на выборах 2004, 2005, а особенно 2009 и 2010 гг., происходили многочисленные манипуляции и подтасовки. Программа «Разоружение, демобилизация и реинтеграция» не охватила руководящее звено боевиков, которых защищают их бывшие руководители, ставшие политиками.

Необходимо подчеркнуть, что, пытаясь построить демократию в Афганистане, западные страны сами внесли антидемократические положения в Боннские соглашения. Во-первых, к участию в боннском процессе были допущены только четыре стороны. Три из них – это национальная армия (самая влиятельная делегация) и две группы, поддерживаемые Ираном и Пакистаном. Четвертая делегация (Римская группа) состояла из сторонников бывшего короля Афганистана. При этом Движение талибов было исключено из процесса. Во-вторых, кандидатура председателя будущей Переходной администрации страны была утверждена за границей и одобрена делегацией национальной армии, которая уже контролировала Кабул и большую часть страны. На предварительном голосовании внутри второй по влиянию делегации – Римской группы – победу одержал кандидат – противник Х. Карзая. Под давлением США и ООН эта делегация была вынуждена провести повторное голосование. В-третьих, положение о том, что участники Боннских соглашений выведут все воинские части из Кабула и других городских поселений или других районов, где развернуты силы, имеющие мандат ООН, не было реализовано. Это дало армии главное преимущество, которое отражало решение западных стран предоставить ключевые позиции в новой администрации представителям военных. Таким образом, военные чины возглавили министерства обороны, иностранных дел, внутренних дел, а также разведку. Это породило у пуштунов подозрения в «северном доминировании» 13 .

13

Имеется в виду доминирование Северного альянса.