Александр II и его время: Кн. 1

Были ограничены сословные привилегии дворян, расширен состав представительства, несколько увеличен круг деятельности земств и уменьшено влияние на него центральных учреждений.

2. Проведение земской реформы.

Положение о губернских и уездных учреждениях 1 января 1864 г.

1 января 1864 г. Александр II подписал указ правительствующему сенату о введении в действие «Положения о губернских и уездных земских учреждениях». Это «Положение» оставалось в силе в течение четверти века, вплоть до нового «Положения» 1890 г., вошедшего в литературу как «земская контрреформа»⁴⁶.

Земское «Положение» 1864 г. основывалось на трех основных принципах. Во-первых, земское представительство было построено на всесословном начале; во-вторых, круг деятельности земства был ограничен хозяйственными вопросами; в-третьих, именно в этих (хозяйственных) пределах ему была предоставлена самостоятельность.

По этому «Положению» все земские учреждения делились на уездные и губернские. Эти учреждения состояли из земского собрания, обладающего распорядительной и контролирующей властью, и земской управы как исполнительного органа. И собрания, и управы избирались на трехлетний срок. Собрания созывались один раз в году — в губерниях на срок не свыше 20 дней, в уездах на срок до десяти дней. Кроме того, могли быть и чрезвычайные собрания.

Земское собрание образовывалось из выборных населения — гласных (имевших право голоса). Число гласных по разным уездам колебалось от 10 до 96, а по губерниям — от 15 до 100. Губернские земские гласные избирались на уездных земских собраниях из расчета один губернский гласный от шести уездных.

Выборы в уездные земские собрания проводились на трех избирательных съездах (по куриям). Все избиратели делились в соответствии с имущественным цензом на три курии.

Первая курия — землевладельческая. В нее входили все землевладельцы уезда, независимо от их сословной принадлежности, имевшие не менее 200 десятин земли, и крупные владельцы, обладавшие недвижимой собственностью на сумму свыше 15 тыс. рублей или же получавшие годовой доход свыше 6 тыс. рублей, а также уполномоченные от духовенства и землевладельцев, имевших менее 200 десятин земли. Эту курию представляли в основном землевладельцы — дворяне и частично крупная торгово-промышленная буржуазия.

Вторая курия — городская. Ее составляли купцы всех трех гильдий, владельцы торговых и промышленных заведений в городах с годовым доходом не ниже 6 тыс. рублей, а также владельцы городских недвижимых имуществ стоимостью не менее 500 рублей в мелких и 2 тыс. рублей в крупных городах. Эта курия преимущественно была представлена крупной городской буржуазией, а также дворянами — владельцами городской недвижимости.

Третьей была курия сельских крестьянских обществ. По этой курии, кроме крестьян, могли баллотироваться местные дворяне и духовенство как представители «сельских обществ». В первых двух куриях выборы были прямыми, в третьей — трехступенчатыми. Вначале сельский сход выбирал представителей на волостной сход, где избирали выборщиков, а затем уже уездный съезд выборщиков избирал гласных в уездное земское собрание.

Благодаря многоступенчатости выборов по третьей курии в земства избирались главным образом наиболее состоятельные и «благонадежные» гласные из крестьян.

Примечательно, что по первой, землевладельческой курии, избиралось такое же число гласных, как и по двум другим вместе, что обеспечивало в земствах преобладающее положение дворянства.

Земская управа состояла из председателя и нескольких членов (до шести). Уездный председатель утверждался в должности губернатором, губернский — министром внутренних дел. Для членов управы этого не требовалось; правами государственной службы ни те, ни другие не пользовались.

Исполнительные органы земских собраний были ответственны перед губернским собранием, которое правомочно было налагать на них наказания, кроме случаев, подлежащих ведению общей администрации и суда. В целом земские учреждения находились под контролем и надзором правительства.

Губернаторы имели право опротестовывать и задерживать постановления земских собраний, если они находили, что эти постановления противоречат законам⁴⁷. В пределах предоставленной им законом компетенции земские учреждения действовали вполне самостоятельно и могли издавать обязательные постановления, которые для местного населения имели силу закона.

«Положением» 1864 г. полномочия земств охватывали: заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства; устройство и содержание принадлежащих земству зданий и других сооружений, а также путей сообщения; обеспечение народного продовольствия; благотворительные заведения и другие меры призрения; взаимное земское страхование имуществ; попечение о развитии местной торговли и промышленности; участие в попечении о народном образовании, о народном здоровье и о тюрьмах; ветеринарно-агрономические меры; участие в удовлетворении некоторых общегосударственных нужд (почта, воинское дело и др.); предоставление правительству сведений, заключений и ходатайств по вопросам, относящимся к местным хозяйственным нуждам, и др.

С утверждением «Положения» 1864 г. в распоряжение земских учреждений Министерство внутренних дел передало все губернские продовольственные капиталы, лечебные и благотворительные заведения⁴⁸.

Доходы земств складывались, главным образом, из обложения земель, лесов, недвижимого имущества, торговых и промысловых документов.

Земское обложение затрагивало все слои населения. Формально выходило, что богатые помещики платили во много раз больше крестьян. Однако на плечи последних почти полностью ложились дорожная, квартирная и подводная повинности.

Земские учреждения стали открываться постепенно, начиная с февраля 1865 г. Первым открыто было Самарское губернское собрание 28 февраля.

К 1 января 1866 г. земства были введены в 19 губерниях⁴⁹, в 1866 г. — еще в 9⁵⁰, в 1867 г. — Вятской и Олонецкой губерниях, в 1869 г. — в Бессарабской области, в 1870 г. — в Вологодской и Пермской губерниях, в 1875 г. — в Уфимской. К 1876 г. — в 34 губерниях Европейской России и в Области войска Донского (из 59 губерний и 16 областей)⁵¹. В последней они были затем отменены в 1882 г.

Действие земской реформы не распространялось на Сибирь, Архангельскую, Астраханскую и Оренбургскую губернии, в которых не было или почти не было помещичьих владений, а также на национальные районы России — Польшу, Литву, Белоруссию, Кавказ, Казахстан и Среднюю Азию. В Правобережной Украине земства были открыты лишь в 1911 г.

Вводя земские учреждения, правительство сделало, так сказать, уступку истории, «дав перевес в составе земских собраний» дворянству, как «классу более образованному и развитому» и «уже несколько опытному в гражданской жизни». Так, в 22 губерниях за первые 6 лет дворян было 44,9%, крестьян — 37,4%, духовенства — 0,5%, прочих — 17,2%. Итак, из 100 человек гласных 45 были дворяне, т. е. составляли почти половину всех остальных сословий⁵².

Отклики на земскую реформу

Новый закон был встречен вполне сочувственно печатью и обществом. Он вносил много нового в народную жизнь. Правительство в определенной мере вступало на путь децентрализации в управлении страной.

Один из публицистов того времени — А. И. Васильчиков восторженно писал: «Мы со смелостью, беспримерной в летописях мира, выступили на поприще общественной жизни», «ни одному современному народу европейского континента не предоставлено такого широкого участия во внутреннем управлении, как русскому».