Азбука жилья. Жилищный кодекс от А до Я
Шрифт:
В соответствии с п. 1 Указа Президента РФ от 13 марта 1997 г. № 232 «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации», паспорт является основным документом, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации.
Суд считает очевидным и, в соответствии со ст. 55 ГПК РСФСР, не нуждающимся в доказывании то, что с наличием паспорта гражданина Российской Федерации связана возможность реализации целого ряда прав человека и гражданина, в том числе и конституционных. Так, например, без паспорта невозможна или, по меньшей мере, затруднена реализация права граждан на свободное перемещение, выбор места жительства и пребывания на территории Российской Федерации, а также на выезд за пределы государства и въезд на его территорию (ст. 27 Конституции РФ); права участвовать в управлении делами
В соответствии с п. 1 «Положения о паспорте гражданина Российской Федерации», утвержденного Постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 828, паспорт обязаны иметь все граждане Российской Федерации, достигшие 14-летнего возраста и проживающие на территории Российской Федерации.
Проживание граждан, обязанных иметь паспорта, без паспорта или по недействительному паспорту, в соответствии со ст. 178 КоАП РСФСР, является административным правонарушением, за которое установлена административная ответственность.
С учетом того, что наличием паспорта обусловлена возможность реализовывать права граждан, а также того, что получение паспорта не только право, но и обязанность граждан Российской Федерации, проживающих на ее территории, любое ограничение права на получение паспорта не может рассматриваться иначе, как ограничение прав человека и гражданина на территории Российской Федерации.
То обстоятельство, что выдача паспорта лишь по месту жительства или пребывания, подтвержденному регистрацией, жестко увязывающая реализацию гражданином его прав с необходимостью обращения только в определенный территориальный исполнительный орган, а также с наличием у гражданина жилого помещения, ограничивает возможность реализации указанных прав граждан, также является очевидным. Отсутствие какой-либо альтернативы для случаев, когда регистрационный порядок не может быть использован, приводит к нарушениям этих прав, поскольку существенно осложняет либо делает невозможным его реализацию, ставя это в зависимость от наличия регистрации и, следовательно, от наличия жилого помещения, признаваемого местом постоянного или преимущественного проживания гражданина.
Существующий порядок выдачи паспорта ограничивает права лиц, не находящихся по тем или иным причинам по месту своего жительства, подтвержденному регистрацией. Практически невозможным оказывается получение паспорта в России для граждан, постоянно проживающих за ее пределами, для вынужденных переселенцев, а также для всех граждан Российской Федерации, не имеющих жилого помещения в статусе места жительства или места пребывания, которое может быть подтверждено регистрацией, либо вообще не обладающих жилым помещением.
Между тем, конституционные права и свободы гарантируются гражданам независимо от места жительства, включая наличие или отсутствие у них жилого помещения для постоянного или временного проживания (места жительства, места пребывания), тем более что государство не связано обязанностью во всех случаях обеспечивать граждан жилыми помещениями. Осуществление гражданином конституционного права свободно перемещаться по территории Российской Федерации, выбирать место жительства и пребывания, выезжать за пределы Российской Федерации и, соответственно, выдача и получение паспорта не должны зависеть от наличия или отсутствия у гражданина определенного жилого помещения.
Порядок выдачи паспорта лишь по месту жительства выступает в качестве дискриминирующего признака, противоречащего ст. 19 (части 1 и 2) Конституции РФ, гарантирующей равенство прав и свобод человека и гражданина, в том числе независимо от места жительства и от наличия или отсутствия регистрации по месту жительства или пребывания.
Именно так развивает конституционные положения статья 3 Федерального закона «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», согласно которой регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или
условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией РФ, законами Российской Федерации, конституциями и законами республик в составе Российской Федерации.Такая правовая позиция была выражена Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлениях от 25 апреля 1995 года по делу о проверке конституционности частей первой и второй ст. 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л.Н.Ситаловой, от 4 апреля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы и от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности положений частей первой и третьей ст. 8 Федерального закона от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в связи с жалобой гражданина Аванова А.Я.
В соответствии со ст. ст.6 и 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», указанные решения Конституционного Суда РФ обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений; признание нормативного акта либо отдельных его положений не соответствующими Конституции Российской Федерации является основанием отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, воспроизводящих его или содержащих такие же положения, которые были предметом обращения в Конституционный Суд РФ (п.4 определения Конституционного Суда РФ от 4 марта 1999 г. № 19-О по жалобе гражданина Кагирова Р.А. на нарушение его конституционных прав положениями ч.ч. 2 и 5 Закона Республики Башкортостан «О местном государственном управлении в Республике Башкортостан»).
Конституция РФ (ст. 55, ч. 3) допускает возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина, но только федеральным законом и в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Ст. 3 Закона РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» предусматривается, что регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, Конституциями и законами республик в составе Российской Федерации. Таким образом, этим федеральным законом прямо определена недопустимость установления подзаконными актами таких правил, согласно которым регистрация как по месту пребывания, так и по месту жительства является условием реализации прав и свобод граждан.
Между тем, МВД РФ при принятии оспариваемой нормы, а Министерство юстиции РФ при проведении соответствующей правовой экспертизы и при государственной регистрации обжалуемого нормативного акта данное положение закона не учли.
В результате принятия оспариваемых норм реализация права гражданина России на получение паспорта необоснованно ставится в зависимость от наличия или отсутствия у него регистрации как по месту пребывания, так и по месту жительства, а получение паспорта при отсутствии такой регистрации делается невозможным, поскольку Инструкция не предусматривает порядок выдачи паспорта гражданам, не имеющим жилого помещения и не зарегистрированным по месту жительства или пребывания.
Довод представителей МВД РФ о том, что обжалуемая Инструкция полностью соответствует п. 10 «Положения о паспорте гражданина Российской Федерации», утвержденного Постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 828, не может быть признан обоснованным не только потому, что Постановления Правительства РФ не могут ограничивать права и свободы граждан и противоречить федеральному законодательству, но и потому, что в п. 10 «Положения о паспорте гражданина Российской Федерации» не содержится положений, связывающих выдачу паспорта гражданина Российской Федерации с наличием регистрации по месту жительства или пребывания. В соответствии с этим пунктом Положения, выдача и замена паспортов производятся органами внутренних дел по месту жительства граждан в порядке, определяемом Министерством внутренних дел Российской Федерации; гражданам, не имеющим места жительства, выдача и замена паспортов производятся органами внутренних дел по месту их пребывания.