Безопасность конституционного строя Российской Федерации
Шрифт:
Кроме того, стоит отметить, что ст. 73 Конституции РФ предполагает наличие сферы остаточного ведения субъекта Российской Федерации, а ч. 3 ст. 11 Конституции РФ предполагает возможность заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (например, в вопросах распределения между Российской Федерацией и ее субъектами доходов от налогообложения, охраны природной среды, использования полезных ископаемых и т.д.). Нужно сказать, что сейчас такие договоры, показав свою неэффективность, фактически отсутствуют [149] . Напротив, наблюдается совсем иная тенденция: государство стремится к государственному, экономическому и правовому единству, вследствие чего активно разрабатывается институт федерального вмешательства как «средства преодоления кризисов и противоречий, складывающихся в федеративных отношениях», что необходимо при «реализации конституционно-правовых норм, а также при принуждении субъектов конституционных правоотношений к правомерному поведению» [150] .
149
Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Под ред. Л.А. Окунькова. – М., 1996. – 704 с.; Тхабисимов Х.А. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации как конституционный принцип российского федерализма // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 4. С. 19-24.
150
Барциц И.Н. Институт федерального вмешательства: потребность в разработке и система мер // Государство и право. 2001. № 5. С. 21.
Согласимся
151
Лексин И.В. Территориальное устройство России: конституционно-правовые проблемы: Моногр. – М., 2014. С. 57.
Как утверждает Президент РФ В.В. Путин, «крупная задача в сфере государственного строительства – это укрепление Федерации. При этом главный результат, которого мы добиваемся – это построение эффективного государства в существующих границах. В последнее время все активнее проявляется желание субъектов Федерации объединяться. Это – положительная тенденция. И важно не превратить ее в очередную политическую кампанию. При этом следует помнить, что субъекты объединяются не ради самого объединения, а ради оптимизации управления, более эффективной социально-экономической политики, а в конечном счете ради роста благосостояния людей. <…> Конкретные примеры <…> хорошо известны. Идущее сейчас объединение Красноярского края, Таймырского и Эвенкийского автономных округов должно помочь освоению новых месторождений и энергообеспечению восточных регионов Сибири» [152] .
152
Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 25 апр. 2005 г. // Парламентская газета.
– 2005.
– 26 апр.
– № 76.
Например, объединены такие субъекты Российской Федерации, как Читинская область и Агинский Бурятский автономный округ в Забайкальский край [153] , Камчатская область и Корякский автономный округ в Камчатский край [154] , Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ и Эвенкийский автономный округ в Красноярский край [155] , Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ в Пермский край [156] , присоединен к Иркутской области Усть-Ордынский Бурятский автономный округ [157] .
153
Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа: федер. конституционный закон от 21 июля 2007 г. № 5-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации.
– 2007.
– № 30, ст. 3745.
154
Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа: федер. конституционный закон от 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации.
– 2006.
– № 29, ст. 3119.
155
Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа: федер. конституционный закон от 14 окт. 2005 г. № 6-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации.
– 2005.
– № 42, ст. 4212.
156
Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа: федер. конституционный закон от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации.
– 2004.
– № 13, ст. 1110.
157
Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа: федер. конституционный закон от 30 дек. 2006 г. № 6-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации.
– 2007.
– № 1, ст. 1.
Кроме того, в соответствии с Федеральным конституционным законом от 21 марта 2014 года № 6-ФКЗ в состав Российской Федерации была принята Республика Крым и образованы два новых субъекта Российской Федерации – Республика Крым и город федерального значения Севастополь [158] на основании результатов общекрымского референдума, проведенного 16 марта 2014 года в Автономной Республике Крым и городе Севастополе, на котором поддержан вопрос о воссоединении Крыма с Россией на правах субъекта Российской Федерации, Декларации о независимости Автономной Республики Крым и города Севастополя [159] , а также Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов, предложения Республики Крым и города с особым статусом Севастополя о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым, включая город с особым статусом Севастополь. Таким образом, в настоящее время насчитывается 85 субъектов Российской Федерации.
158
О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя: федер. конституционный закон от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2014.
– № 12, ст. 1201.
159
Декларация о независимости Автономной Республики Крым и г. Севастополя: утв. Постановлением Верховного Совета Автономной Республики Крым и Постановлением Севастопольского городского Совета 11 марта 2014 г. Доступ из СПС «Гарант».
Из всего вышесказанного можно сделать вывод о том, что, несмотря на различия в статусах субъектов Российской Федерации, во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все они равноправны между собой [160] , а значит ни один субъект Российской Федерации не имеет преимуществ в данных взаимоотношениях по сравнению с другими субъектами Российской Федерации. Согласно ст. 4 Устава Курганской области [161] , «Курганская область является субъектом в составе Российской Федерации», а это значит, что она «равноправна с другими субъектами Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти» (ст. 5) и «обладает самостоятельностью в пределах, определенных Конституцией Российской Федерации, и в той мере, в какой это не нарушает права других субъектов Российской Федерации и обеспечивает условия для роста благосостояния населения и развития области» (ст. 6). Как и любой другой субъект Российской Федерации, Курганская область «может иметь герб, флаг и гимн. Их описание и порядок официального использования устанавливаются областными законами» (ст. 8).
160
Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федер. закон от 6 окт. 1999 г. № 184-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации.
– 1999.
– № 42, ст. 5005.
161
Устав Курганской области: закон Курганской обл. от 16 дек. 1994 г. № 1 // Новый мир.
– 1994.
– 21 дек.
– № 242.
При этом, например, ст. 7 Устава Курганской области закрепляет такую норму: «Курганская область самостоятельно решает вопрос об изменении своего наименования», - которая реально не имеет юридической силы, так как противоречит ст. 71 Конституции РФ, в которой в качестве одного из предметов ведения Российской Федерации установлены «наименования географических объектов». Это говорит о необходимости соответствия уставов (конституций) субъектов Российской Федерации федеральным законам.
К тому же, несмотря на то, что Конституция РФ (ч. 2 ст. 68) закрепляет право республик устанавливать свои государственные языки,
которые употребляются в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик наряду с государственным языком Российской Федерации, что обусловлено государственной целостностью Российской Федерации, единством системы государственной власти, особенностями федеративного устройства Российской Федерации и служит интересам сохранения двуязычия (многоязычия) их многонациональных народов. Из этого, однако, не вытекает ни обязанность республик устанавливать государственные языки, ни необходимость специальных требований к знанию этих языков в качестве условия приобретения пассивного избирательного права, в том числе при выборах главы государства [162] .162
По делу о проверке конституционности отдельных положений части первой статьи 92 Конституции Республики Башкортостан, части первой статьи 3 Закона Республики Башкортостан «О Президенте Республики Башкортостан» (в редакции от 28 августа 1997 года) и статей 1 и 7 Закона Республики Башкортостан «О выборах Президента Республики Башкортостан»: постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 27 апр. 1998 г. № 12-П // Вестник Конституционного Суда Рос. Федерации.
– 1998.
– № 4.
Таким образом, федерализм как основа конституционного строя РФ призвана сохранить равноправие, равенство, единство субъектов государства, учитывая при этом их природно-климатические, национально-культурные, экономические, исторические и другие особенности субъектов, входящих в состав Российской Федерации. Ярким подтверждением этому является постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ, в котором Совет Федерации признаёт, что «наше государство при всех различиях проживающих в нем народов, независимо от численности этнических, религиозных и языковых групп, является для всех общим домом. Никто из них не должен находиться в неравном правовом или моральном положении. Особенно важно подчеркнуть это сегодня, когда страна переходит от монопольной идеологии к культурному многообразию. В соответствии с духом Послания Президента Российской Федерации Совет Федерации использует все свои конституционные полномочия для восстановления, укрепления и развития ценностей уникальной в мире российской суперэтнической общности» [163] .
163
Об обращении Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации к Президенту Российской Федерации: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Рос. Федерации от 25 апр. 1994 г. № 104-I СФ. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
Нельзя не сказать о том, что в современной науке конституционного права РФ существует спор по поводу того, какой именно федерацией является Россия: конституционной или конституционно-договорной [164] . Этот спор сводится к тому, какое значение имеет Федеративный договор 1992 года. Так, Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин считают, что «Российская Федерация носит конституционно-правовой характер и не может рассматриваться в качестве договорно-конституционной модели федерации». Такая позиция исходит из того, что подготовка и заключение Федеративного договора и последующее развитие договорных начал в российском федерализме (прежде всего заключение и последующая отмена десятков договоров о разграничении предметов ведения и полномочий), в сущности, никак не повлияли на основы российского федерализма. С другой стороны, нельзя не учитывать, что Федеративный договор является действующим актом, и Конституция РФ неоднократно ссылается на него, например, ст. 11 закреплено, что «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий», порядок заключения которых устанавливаются согласно федеральному закону [165] . Нужно отметить, что Федеративный договор является частью Конституции РФ [166] , многие положения которой и составил его текст. Поэтому нельзя отрицать роль Федеративного договора в формировании и функционировании конституционного строя Российской Федерации.
164
Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. О некоторых дискуссионных теоретико-методологических вопросах курса конституционного права // Государство и право. 2001. № 1. С. 19-20.
165
Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федер. закон от 6 окт. 1999 года № 184-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации.
– 1999.
– № 42, ст. 5005.
166
О федеративном договоре: постановление Съезда народных депутатов Рос. Федерации от 10 апр. 1992 г. № 2689-I // Ведомости Съезда народных депутатов Рос. Федерации и Верховного Совета Рос. Федерации.
– 1992.
– 23 апр.
– № 17, ст. 898.
Федеративное устройство Российской Федерации опирается на принцип самоопределения народов. Он не только непосредственно зафиксирован в Конституции РФ, но и является ее исходной идеей и рассматривается как общепризнанный принцип (преамбула). Такое качество придается ему Уставом ООН (ч. 2 ст. 1) [167] , Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах (ст. 1) [168] и Международным пактом о гражданских и политических правах (ст. 1) [169] от 19 декабря 1966 года, ратифицированными Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 года. В соответствии с указанными пактами «все народы имеют право на самоопределение», и в силу этого права народы свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие, все государства обязаны поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право [170] .
167
Устав Организации Объединенных Наций: принят в г. Сан-Франциско 26 июня 1945 г. // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XII.
– М., 1956. С. 14-47.
168
Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах: принят 16 декабря 1966 г. Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) // Ведомости ВС СССР.
– 1976.
– 28 апр.
– № 17, ст. 291.
169
Международный пакт о гражданских и политических правах (вместе с Факультативным протоколом к Международному пакту о гражданских и политических правах): принят 16 дек. 1966 г.Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН // Ведомости ВС СССР.
– 1976.
– 28 апр.
– № 17, ст. 291.
170
Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Л.В. Лазарева. – М., 2007. С. 34.
В целях развития конституционных положений о федерализме ученые весьма справедливо отмечают, что федерализм как форма организации Российской Федерации способен стать эффективным элементом в системе ограничения государственной власти. Для этого необходимо законодательно закрепить формы воздействия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации друг на друга, четко определить меры федерального вмешательства в дела субъектов, предусмотреть виды ответственности за неправомерные действия органов государственной власти всех уровней [171] . Кроме того, в литературе отмечают необходимость решения таких проблем, как отсутствие разграничения компетенции, основанного на принципе разделения властей, отсутствие компенсаторного характера распределения, применяемого в Германии и согласно которому существование презумпции компетенции федерации в одной сфере порождает ответную презумпцию компетенции земли в другой сфере, а также необходимость применения договорного способа разграничения компетенции, недостаточность перечисления предметов ведения при разграничении компетенции, непроработанность до конца исполнительной компетенции, поскольку делегирование, например, может осуществляться на директивных началах, что не всегда выгодно регионам [172] . Положительное значение договоров между различными уровнями публичной власти как средства нормализации федеративных отношений отмечается и другими исследователями [173] .
171
Вырлеева-Балаева О.С. Федерализм в системе ограничения государственной власти // Современное право. 2011. № 2. С. 13-15.
172
Сыманюк Н.В. Порядок распределения компетенции в России и Германии: сравнительно-правовой аспект // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 2. С. 35-39.
173
Ильина О.Ю. Республика Саха (Якутия) в едином правовом пространстве Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 2. С. 40-44.