Бюрократия. Теоретические концепции: учебное пособие

Власть правителя, королевский двор, центральный и муниципальный аппараты управления средневековым сословным государством в Западной Европе. Идеи Н. Макиавелли о власти государя и значении государственных советников. Природа политической власти абсолютизма. Коммерциализация государственного управления как модель бюрократии французского абсолютизма времен Людовика XIV. «Профессионализация» и «отделение» государственного чиновничества от короля в «прусской модели» абсолютизма Фридриха IV. Влияние особенностей английской правовой доктрины на формирование «особой» модели государственного управления в Англии времен борьбы парламента за ограничение абсолютной королевской власти.

Какие модели управления сформировались в европейских средневековых сословно-представительных государствах XIII–XVII вв.?

Современное бюрократическое государство представляет собой западно-европейское социальное изобретение, невзирая на пример Китая. Зарождение нынешних моделей государства происходило в течение более чем полутысячелетия непрерывных реформ, отметивших переход от феодализма к бюрократическим методам политической организации. При этом подлинно бюрократические элементы и отдельные современные характеристики государственного управления стали выкристаллизовываться, прежде всего в западных феодальных монархиях.

В период феодализма патримониальный принцип организации власти в западно-европейских монархиях продолжал сохранять свое значение. Монарх был связан взаимными договорными обязательствами лишь со своими вассалами, а его отношения с чиновниками, считавшимися разновидностью дворцовых слуг, являлись чисто патримониальными.

В своих собственных владениях, в отличие от пожалованных вассалам земель, монарх выступал полновластным господином. Патримониальному господству присуща тенденция распространять на всех подданных государства отношения власти, существующие между правителем и его личными слугами. Однако в условиях феодализма этой тенденции противодействовали могущественные вассалы короля, опирающиеся на свои собственные военные силы.

Историки называют раннефеодальные государства «демократией знати». В Европе достаточно рано, с VIII–IX вв., стала возникать крупная земельная собственность. Крупные феодалы, формально подчинявшиеся королю как вассалы, на самом деле были вполне независимы. Позиции местной знати постепенно укреплялись, росли ее политическая независимость и военная сила, — т. е. шел процесс, который неизбежно приводил к феодальной раздробленности и, следовательно, к ослаблению власти короля. Но притягательность центральной власти не исчезала: крупные феодалы вели борьбу за трон, а правящие династии всеми силами пытались сохранить принцип наследования, вплоть до того, что короновали наследника при жизни отца.

В средневековых западно-европейских государствах формирование бюрократических административных структур заняло длительный период, растянувшийся на несколько столетий. Бюрократический управленческий аппарат первоначально возник на основе дворцового хозяйства, что явилось отличительной чертой патримониальной системы управления. При этом чиновники набирались из числа личных слуг правителя, что также характерно для патримониальных режимов. Тем не менее, в дальнейшей эволюции бюрократии здесь проявились некоторые специфические черты, которые отражали своеобразие исторического развития стран Западной Европы.

Средневековый центральный аппарат управления имел дело лишь с двумя основными видами деятельности. Наряду с отправлением правосудия, т. е. приносившей доход защитой установленных б государстве прав и привилегий, чиновничество было занято обеспечением права собственности государя в соответствии с феодальным династическим принципом.

Роль правителя в обществе в целом являлась как бы второстепенной по отношению к осуществлению им власти в целях личного обогащения. Как и любое частное владение, королевство в целом управлялось исходя из личных интересов властителя. Представление о власти как собственности вызывало неизбежное смешение государственных и частных дел. Государство было неотличимо от наследственных «патримониальных» владений монарха.

Поскольку право собственности, распространявшееся прежде всего на землю, было напрямую связано с правом распоряжаться населявшими ее людьми, эффективность государственного управления была направлена на усиление власти государя в его собственных владениях. Распоряжаться собственным хозяйством, быть свободным в выборе, продвижении и увольнении чиновников своего двора и получать с их помощью максимальный доход от своих владений — таковы были основные цели осуществлявших реформ монархов.

Королевский двор оставался центром принятия решений. Управление делами короля (принца, князя, герцога) осуществлялось через его двор. Вследствие этого чиновники принадлежали к той же категории приближенных, что и дворцовые слуги. Первоначально они были подчинены воле своего господина, подобно королевским поварам, конюхам и лакеям. Однако они образовывали особую группу дворцового персонала (секретари, счетоводы, ключники, судьи, советники и др.), которую отличали образование, навыки, ответственные функции и исполнительские полномочия.

Проводившие политику расширения династических прав королевства Европы XII — XIII вв. выступали предшественниками абсолютных монархий. Но в других отношениях доабсолютистские государства сохраняли свой средневековый характер. Центральная власть в таком государстве оставалась значительно ограниченной. Личные качества феодального правителя по-прежнему имели решающее значение для эффективного управления.

Между тем на политическую арену выходили города. В X–XIII вв. по всей Западной Европе нарастала волна городских движений, цель которых состояла в сокращении поборов феодалов, а, главное, — в достижении права на городское самоуправление. Эта борьба не всегда выливалась в традиционные восстания, иногда городам удавалось за деньги выкупить привилегии, а сделка оформлялась в специальных городских хартиях.

Независимые города управлялись собственными городскими советами, имели право объявлять войну, заключать союзы, чеканить монету. Оки назывались коммунами. Органы управления, действовавшие под руководством зажиточных представителей городского патрициата, выработали зачатки современной системы муниципальной администрации, налогообложения, общественных финансов, общественных работ и коммунальных сооружений.

Наряду с отдельными занятыми на постоянной основе секретарями, бухгалтерами, нотариусами и другими чиновниками, которые образовывали незначительный по размерам аппарат муниципальной бюрократии, большинство административных постов занимали чиновники, назначенные или избранные на определенный период времени. Эти люди, как и нанимавшие их отцы города, не отделяли служебную деятельность от частной жизни. Их отношения с горожанами были подобны тем, что существовали между ремесленником и его заказчиками. Если ремесленнику платили за его труд, то городской чиновник был вправе установить «справедливую цену» за исполнение своих обязанностей.

В средние века понятия общественного долга и общественных целей получили практическое значение и некоторое формальное признание — именно в городах, а не в крупных княжествах и королевствах. Прежде всего это проявилось в довольно четкой границе между частной и муниципальной собственностью, между частными и коммунальными сооружениями, частными средствами и общественными фондами.

Разделение частных и общественных дел, отделение административной власти от патримониальной собственности нашло заслуживающее внимания выражение в системе муниципального налогообложения. Средства, полученные от прямых и косвенных налогов, в отличие от феодальных поборов, направлялись на общественные нужды. Они использовались для строительства городской ратуши, рынка, городских укреплений, для прокладки мостовых и обеспечения города питьевой водой, что стимулировало гражданские чувства — преданность не личности сеньора, а городской коммуне, основанной на добровольном объединении и сотрудничестве, а не на принуждении сверху. Соответственно вырабатывались новые гражданские обязанности, проявившиеся, в частности, в коллективной ответственности горожан за долговые обязательства города.

В период средневекового Ренессанса бюрократизация управления в монархических государствах Западной Европы еще более возросла. Происходил значительный рост числа государственных и административных задач. В английской и французской монархиях расширение сферы деятельности государства было ускорено в результате эпидемии чумы в середине XIV в. Подобная политика, вызванная резким уменьшением населения и неожиданно возникшей острой нехваткой рабочих рук, была принята в государстве Тевтонского ордена в XV в.