Бюрократия. Теоретические концепции: учебное пособие

Как социальный слой, узурпировавший политическую власть, бюрократия охватывает:

а) «политическую» бюрократию — высшее чиновничество;

б) чисто административную бюрократию, включая:

— среднее чиновничество, как и высшее, крайне заинтересованное в бесконтрольности своей власти (только не собственно политической, а распорядительной) и привилегий;

— низших чиновников, которых общающееся с ними население и называет бюрократами за формализм и незаинтересованность в реализации прав и потребностей простых людей.

Бюрократия как социальный феномен способна возникать при любом государственном устройстве, а условиями ее всевластия являются:

1) формирование публичной власти и политическое отчуждение большинства народа от политики, власти и управления, отсутствие каналов контроля народа за властью (у «подданных» должна остаться одна функция — послушание);

2) в условиях монополизма государственной собственности или натурального хозяйства, т. е. при отсутствии класса собственников (частных или коллективных) и свободных рыночных связей — гражданского общества, ее роль может многократно возрастать;

3) роль бюрократии также становится неадекватной при преобладании редистрибутивных (перераспределительных) отношений. Возможны и иные условия и предпосылки бюрократизации.

Воплощением бюрократии является государственный аппарат управления. Основной закон бюрократки — четкое и безошибочное функционирование, направленное на результат, поставленный вышестоящим руководством в рамках идеологии правящего социального слоя. Чтобы достичь этого, необходимо знать, что: 1) организация стремится использовать все средства для обеспечения своей устойчивости; 2) люди работают таким образом, что могут быть взаимозаменяемы, поэтому каждый обязан выполнять только одну задачу; 3) труд представляет собой наиболее подходящую меру успеха человека и является для него основой существования; 4) поведение исполнителей полностью определено рациональной схемой, которая обеспечивает точность и однозначность действий, позволяет избежать предубежденности и личных симпатий во взаимоотношениях.

Должностные позиции в бюрократической организации строго соподчинены друг другу и расположены в иерархическом порядке. Каждое должностное лицо ответственно перед вышестоящим начальством и за свои личные решения и за действия подчиненных. Объем власти руководителя над подчиненным четко обозначен. Его действия ограничены соответствующими правилами и инструкциями. Приказы должностного лица — не личная прихоть, а воплощение общих инструкций, которые руководитель лишь реализует, но не сочиняет. Языком приказа с подчиненными «разговаривают» цели и задачи организации.

Формальные инструкции несут важную нагрузку. Благодаря ним достигается единообразие и согласованность в действиях подчиненных. Они же обеспечивают взаимозаменимость работников (в случае болезни или увольнения) и непрерывность деятельности организации.

Служащие организации — это прежде всего наемные работники. Организация может нанимать и увольнять работников, повышать или понижать их в должности, сообразуясь не с личными интересами кого-либо, а исключительно с целями организации. Статус наемного работника не позволяет организации использовать индивида сверх меры и по произволу.

Должностное лицо имеет четко установленный рабочий день, сверх которого без добровольного согласия его никто не имеет права занимать. Должностные лица в типичной бюрократической организации не выбираются, а назначаются. Они зависят от вышестоящих руководителей, а не от нижестоящих. Назначение предполагает, что всю полноту ответственности за подчиненного отныне берет на себя вышестоящее должностное лицо.

При этом надо иметь в виду, что ответственность не то же самое, что власть.

Начальник не может по своему усмотрению, без достаточных на то оснований уволить сотрудника. Последний заключает контракт на длительный срок, наделяется важными правами и подлежит защите от произвольного увольнения. Вознаграждение выдается ему в виде жалованья, а после отставки назначается пенсия.

Сравнение бюрократического господства со всеми ранее существовавшими типами — патриархальным, сословным, харизматическим — убеждает в несомненном преимуществе первого. Бюрократия является самым сложным и рациональным устройством, когда-либо придуманным человеком.

Доминирующая черта бюрократии — четко установленная иерархия позиций, в которой низшие позиции контролируются и подчиняются высшим. В бюрократической пирамиде объем власти уменьшается, а количество подчиненных по мере движения сверху вниз возрастает.

Разделение труда в бюрократической организации означает, что каждый исполнитель осуществляет одну функцию. Специализация касается не только индивидов, но и подразделений, из которых состоит организация: каждое из них выполняет одну функцию.

Каждый исполнитель имеет четко предписанный круг должностных обязанностей, поэтому он знает, что ожидают от него и что он может ждать от организации, например, своевременного жалования в строго установленном размере, ежемесячного отпуска, гарантии занятости, медицинского страхования.

Какая взаимосвязь существует между политической элитой и бюрократией?

Необходимо выяснить соотношение политической элиты и слоя людей, профессионально занимающихся управленческой деятельностью, — бюрократии.

Некоторые ученые отождествляют эти понятия: бюрократия и выступает как политическая элита. При этом необходимо уточнить, что имеется в виду не вся иерархическая структура бюрократии, а лишь ее руководящая часть. Кроме того, следует отметить, что данное отождествление не будет вполне корректным потому, что в политическую элиту входят люди, которые не могут классифицироваться как чиновники, т. е. находящиеся на государственной службе.

Другие ученые исходят из того, что бюрократия — административный аппарат политической элиты. Но эти разногласия носят в большей мере терминологический характер, речь идет о более широком или менее широком понимании термина «бюрократия».

В делом можно согласиться с утверждением, что политическая воля элиты реализуется главным образом через бюрократический аппарат, постоянно занимающийся государственными делами. Политическая элита намечает главные цели и магистральные линии деятельности государства, а бюрократический аппарат их реализует. В любом случае интересы чиновников государственных и частных учреждений не могут быть выше интересов правящей социальной общности и ее политической элиты, ибо эти интересы олицетворяют цели производства и прибыли и имеют для общества более могущественное значение, чем те, которые представляют профессиональные ценности бюрократии.

Исторически политическая элита бюрократического типа пришла на смену элите аристократического типа. Власть волюнтаристская, основанная на прихоти, чувствах, предубеждениях ее носителей, и потому власть непредсказуемая сменилась властью экспертов, основанной на бесстрастных формальных правилах и процедурах, подкрепленных жесткой дисциплиной.

Начиная с М. Вебера теоретики и исследователи бюрократии и политической элиты считают процесс бюрократизации политической элиты проявлением более широкого процесса рационализации, присущей капиталистическому обществу — это движение от традиционного общества, где власть передается по наследству (отсюда «элита крови») в руки людей, обладающих знанием (к «элите знания»).