Цифровая трансформация государственного управления. Датацентричность и семантическая интероперабельность
Шрифт:
Рис. 1.18. Взаимодействие информационных систем потребителя и поставщика через СМЭВ [6н]
3.5. Интеграционный подход и международный опыт
Сравнивая американский стратегический подход к формированию электронного правительства с российским, нельзя не отметить, что в России ни один стратегический документ правительства или президента (стратегия, концепция, план мероприятий) не живет дольше момента его утверждения и публикации. Такие документы редко и лишь для проформы упоминаются в документации текущих проектов. Материалы, анализирующие применение и выполнение того или иного стратегического документа на практике, равно как и извлеченные уроки, практически никогда
Так, на 12-м году административной реформы, 13 февраля 2015 г., президент Сбербанка Герман Греф в ходе совещания у президента Владимира Путина по экономической ситуации в стране предложил провести реформу государственного управления 128 . Реакция президента на предложения была «очень серьезная». Одна из идей Грефа заключается в том, чтобы создать в правительстве Центр управления изменениями, который займется реформами, – постоянно действующий орган, выведенный из-под управления министерств и замкнутый на председателя правительства. Греф также предложил вернуться к проектно-целевой модели госуправления. В настоящее время преобладает ситуативная модель ручного управления, по поручениям. Греф предложил несколько способов: сократить количество поручений, создать новую систему мотивации в министерствах, коэффициенты эффективности чиновников и новые методы подбора кадров.
128
http://www.vz.ru/news/2015/2/16/729789.html
На наш взгляд, вопрос не только в том, «что делать», но и в том, «как делать». Ведь Центр управления реформами (Правительственная комиссия по проведению административной реформы) в России есть, и о проектно-целевой модели речь идет с начала административной реформы. А вот интегрированного процесса государственного реформирования и создания электронного правительства на основе классификации функций и модели деятельности не было и нет, несмотря на то, что данный вопрос неоднократно поднимался в научном сообществе [64].
Этот процесс «распределен» между Правительственной комиссией по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности 129 , Правительственной комиссией по проведению административной реформы 130 , Минэкономразвития России (реинжиниринг государственного управления в рамках административной реформы и методологическое обеспечение формирования электронного правительства) и Минкомсвязи России (ИКТ-технологии для э-правительства). При таком разделении функций (полномочий?) получается, что методологию электронного правительства пишут экономисты и юристы Минэкономразвития – регулятора в сфере экономики, – а используют ее на практике ИКТ-инженеры из Минкомсвязи – регулятора в сфере связи, ИТ и массовых коммуникаций. Очевидно, что первые слабы в ИКТ и системной интеграции, а вторые – в экономике и юриспруденции.
129
http://government.ru/department/280/events/
130
http://government.ru/department/149/events/
Российские эксперты еще в 2002–2006 гг. в проектах по заказу Минэкономразвития и торговли 131 и Мининформтехнологий и связи того времени предлагали использовать американский опыт применения Федеральной архитектуры предприятия в рамках ФЦП «Электронная Россия 2002–2010 гг.». Но, как мы уже показали выше, в этот период в рамках ФЦП осуществлялась лишь массированная информатизация и «портализация» внутренних административных процессов министерств и ведомств всех уровней исполнительной власти, создавалась технологическая и кадровая база для будущего ЭП России. Позже по архитектуре ЭП написаны монографии [79], но до использования архитектурных методов в практике создания российского э-правительства дело до сих пор так и не дошло.
131
См. портал публикации результатов НИР Минэкономразвития за ряд последних лет,На этом портале размещаются результаты работ по контрактам, выполненным в рамках ФЦП «Электронная Россия (2002–2010 годы)» и ГП «Информационное общество (2011–2020 годы)».
Малое внимание к научно обоснованным методам проектирования, к сожалению, свойственно всему подходу к созданию
российского э-правительства. По данным Департамента государственных целевых программ и капитальных вложений Минэкономразвития России на портале ФЦП (приведены в таблице 1.10), затраты на НИОКР по созданию российского ЭП за период 2002–2010 гг. составили примерно 10 % от общего объема финансирования. На основании опубликованных данных по финансированию Госпрограммы «Информационное общество» (пока в полном объеме не опубликованы) 132 можно сделать предварительный вывод, что затраты на НИОКР не превышают 5 %.132
http://fcp.economy.gov.ru/cgi-bin/cis/fcp.cgi/Fcp/ViewFcp/View/2013/369/
Таблица 1.10. Затраты на ФЦП «Электронная Россия (2002–2010)» Профинансировано по данным федерального казначейства, млн рублей 133
Не способствует системному подходу к созданию э-правительства и сложившаяся практика назначения главных конструкторов систем ЭП из числа сотрудников Минкомсвязи. Это приводит к перемешиванию функций (зон ответственности) заказчика и исполнителя проектов. У э-правительства России как межведомственной социотехнической системы вообще нет генерального конструктора, который нес бы персональную ответственность за создание, совершенствование и развитие проекта. В то же время Минкомсвязи определило главного конструктора инфраструктуры э-правительства в ранге заместителя министра.
133
Минэкономики России, http://fcp.economy.gov.ru/cgi-bin/cis/fcp.cgi/Fcp/ViewFcp/View/2010/134/
В итоге эта чрезвычайно сложная система создается методом проб и ошибок, инвестиции в создание электронного правительства не капитализируются при смене руководящего состава ведомств, а положение России в мировой картине развития ЭП (см. раздел 1.4) остается удручающим. Постоянный реинжиниринг системы межведомственного взаимодействия, непрерывная модернизация государственных сервисов и сложный порядок разработки и согласования технологических карт межведомственного информационного взаимодействия в электронном виде при предоставлении государственных услуг [4н] (ТКМВ) привели к тому, что из поля зрения окончательно ушли главные проблемы – межведомственные и региональные барьеры, отсутствие типовых решений для региональных органов власти, высокий порог присоединения органов местного самоуправления к инфраструктуре ЭП [65, 67].
Следует отметить, что даже при таком активном развитии СМЭВ решение вопросов интероперабельности не поднимается выше технического уровня. В то же время многие страны, лидирующие в создании э-правительств (как было показано в главе 2), посвятили последние 10–15 лет решению проблемы интероперабельности систем ЭП на всех уровнях, включая нормативный, организационный и семантический, добившись при этом значительных успехов.
Не ускоряют темпов создания российского ЭП и «возвратно-поступательные» решения по способам реализации проекта. Так, в конце 2015 года, через 6 лет после отказа от ОГИЦ и расформирования Росинформтехнологии, в Концепции создания «Гособлака» [38н] вновь прозвучала мысль о централизованном размещении информационных ресурсов:
«для эффективного решения задачи информатизации государственного управления при одновременном обеспечении оптимизации расходов бюджетов всех уровней, увеличения устойчивости функционирования и безопасности государственных информационных ресурсов необходимо увеличивать долю использования „облачных“ технологий в информационно-телекоммуникационном обеспечении деятельности органов власти <…> целесообразно организовать систему центров обработки данных, управляемую одним оператором». Для этого предложена «мягкая схема» перехода ФОИВ, начиная с использующих вычислительные мощности подрядчиков, а затем остальных по мере износа собственных мощностей. Сроки перехода предусмотрены до конца 2021 года, т. е. через 12 лет после того как Южная Корея завершила перевод всех государственных ресурсов в дата-центры, обеспечив себе первое место в рейтинге ООН с 2010 по 2014 год.
О совместном предоставлении услуг российскими ведомствами, которые крайне важны для перехода к объединенному и затем к сетевому правительству (см. раздел 1.3), сегодня также можно говорить с большой натяжкой, хотя многие страны продвинулись в решении этого вопроса достаточно далеко. Опыт Евросоюза по совместному предоставлению услуг ведомствами представлен в таблице 1.11.
Таблица 1.11. Модели совместного предоставления услуг ведомствами [75]
<