Экономические и социальные проблемы России №2 / 2016

Статьи, посвященные применению санкций в отношении Китая (Новоселова Л.В., Островский А.В.) и Ирана (Комшукова О.В.), демонстрируют, насколько различными могут быть санкционные меры и реакция на них страны-объекта, не говоря уже о результатах действия санкций.

История санкций как инструмента современной политики и анализ подходов к исследованию влияния санкций и их эволюции дают представление как об историческом контексте использования санкций как инструмента давления на политику России, так и о возможностях и границах научного анализа влияния санкций на ее экономику.

Н.А. Макашева

Экономические санкции как инструмент международной политики

Е.В. Виноградова

В настоящей статье анализируются мотивы, цели и методы применения санкций в международной политике. История и практика введения санкционных режимов рассматривается с точки зрения их эффективности в достижении поставленных задач.

Ключевые слова: международная политика; субъект санкций; объект санкций; персональные санкции; селективные санкции; коллективные санкции; санкционные программы.

Экономические санкции, с которыми на протяжении своей советской и постсоветской истории приходилось сталкиваться России, представляют собой один из активно используемых инструментов международной политики. Ограничительные меры в сферах внешней торговли и финансов, коммуникаций на различных уровнях, включая научный и культурный обмен, спорт и др., все более широко применяются для решения различных внешнеполитических задач. В правовом контексте они определяются как наказание (или его угроза), которому акторы, выступающие на международной арене в одностороннем порядке, их объединения или международные организации подвергают другие государства (или организации) в ответ на нарушения норм международного права, а также иных договоренностей и обязательств, действующих в международном сообществе [Doxey M.P., 1980, p. 9; Daoudi M.S., Dajani M.S., 1983, p. 8]. Они находятся «на полпути от дипломатических мер, позволяющих надавать по рукам нарушителю порядка, к мерам крайним, таким как вооруженные спецоперации или военные действия» [Hufbauer G.С., Schott J.J., Elliot K.A., 1990, p. 11].

Взгляд на санкции в контексте теории международных отношений и практической политики – шире: в них видят инструмент влияния на политику страны – нарушителя норм, позволяющий возвратить ее поведение в необходимые рамки. Согласно одному из наиболее широко признанных определений, введенному в научный оборот в 60-е годы, «санкции представляют собой действия, инициируемые одним или несколькими акторами (субъектами санкций), направляемые против другого или других акторов (объектов санкций) и преследующие одну из двух или одновременно обе следующие цели: наказать нарушителя путем лишения его доступа к чему-то, представляющему для него ценность, и/или вынудить его соблюдать определенные нормы, которые инициаторы санкций считают важными» [Galtung J., 1967, p. 379]. Политико-экономический анализ исходит из того, что санкции – это один из действующих в современном мире механизмов трансляции политических преференций одних стран или их групп – другим [Kаempfer W.H., Lowenberg A.D., 2007, p. 869].

Экономическое давление осуществляется через ограничения или запреты, накладываемые на внешнеторговые и финансовые операции, а также на инвестиционную активность. Набор таких мер варьирует в довольно широких пределах: в сфере внешней торговли – от некоторого повышения таможенных пошлин до эмбарго; в области финансов – от частичного ограничения операций до их полного блокирования и замораживания счетов; в сфере инвестиций – от ограничения или блокирования потоков капитала до принудительного вывода уже инвестированных капиталов. Различными могут быть также масштабы и конкретная направленность санкций: персональные касаются конкретных индивидов, селективные затрагивают определенные виды продукции, отдельные компании, отрасли, географические области; относительно редко практикуемые – общие, или «коллективные» санкции направлены на страну в целом.

Традиционно ограничения внешнеторговых и финансовых операций, которые предусматриваются санкционными режимами, вводимыми отдельными странами или группами стран, обращены к гражданам и компаниям самих этих стран: нарушение установленных запретов влечет серьезные штрафы. В то же время США, используя свое положение международного финансового центра и эмитента резервной валюты, в ряде случаев дополняют эту традиционную форму санкционной политики так называемыми экстра-территориальными или «вторичными» санкциями, направленными на ограничения определенной экономической активности правительств, бизнеса и физических лиц третьих стран.

Экономические санкции нередко сочетаются с другими мерами, ограничивающими дипломатические контакты и другие каналы коммуникаций между странами 2 . В сфере дипломатии возможны разрыв отношений и политика непризнания, прекращение или ограничение прямых контактов между лидерами стран, приостановка взаимодействия в рамках международных организаций и др. В сфере коммуникаций практикуются ограничение или прекращение транспортного сообщения, информационных потоков – путем запретов или ограничений трансляции теле- и радиопрограмм, распространения прессы, деятельности информационных агентств и журналистов, а также личных контактов граждан – деловых, туристических и семейных поездок. Ограничения контактов в сфере культуры и спорта, такие как бойкот фестивалей, чемпионатов и т.п., дополняют комплекс санкционных мер.

2

Комбинации финансово-экономических санкций с другими видами международных ограничений рассматриваются, например, в работе известного норвежского социолога, родоначальника современных исследований проблем международного мира и конфликта Й. Галтунга, посвященной анализу результатов международных экономических санкций [Gultung J., 1967, p. 381–384].

Экономические санкции – старейший инструмент международной политики. Едва ли не каждый представленный в литературе очерк истории санкций начинается с рассказа о том, что первое дошедшее до нас упоминание о политике санкций насчитывает более двух с половиной тысячелетий. Идея принадлежала древним грекам, ее реализация восходит к 432 г. до н.э., когда Афины, в ответ на недружественную политику соседних Мегар, наложили запрет на торговлю с этим городом-государством, а также лишили мегарян права проживать на подконтрольных землях [Drezner D.W., 1999, p. 32. Hufbauer G.С., Schott J.J., Elliot K.A., 2007, p. 9–10]. В истории Нового времени яркий след оставили так называемая континентальная система (эмбарго), введенная Наполеоном Бонапартом в 1806–1814 гг. в ответ на предпринятую Англией блокаду европейских портов; действовавшее в 1806–1810 гг. эмбарго Джефферсона, направленное против Англии и Франции, а также два с лишним десятка «тихоокеанских блокад», начавшихся в первой трети XIX в. и продолжавшихся вплоть до Первой мировой войны. Торгово-финансовые блокады XIX в., как правило, были частью военных кампаний. Ослабляя экономический потенциал противника, они были нацелены на приближение военной победы [Lance D., Engerman S., 2003, p. 188–189].

В ХХ в. концептуальные и институциональные основы санкционных программ претерпели существенную трансформацию. Расширился и во многом приобрел новую направленность набор их целей; значимыми, и часто ведущими акторами стали международные организации: выступившая пионером коллективной политики санкций Лига Наций, а затем ООН, ЕС и др. Сформировалась правовая база, усложнились механизмы и процедуры принятия решений.

Начало процессу трансформации идеологических основ политики санкций положило осмысление трагических итогов Первой мировой войны, унесшей жизни более десяти миллионов человек. Западная общественная мысль и практическая политика обратились к поиску альтернатив военным действиям, которые позволяли бы достигать внешнеполитических целей «бескровными методами», более приемлемыми c моральной точки зрения. Санкционные режимы стали привлекать внимание авторов внешнеполитических доктрин не в качестве дополнения к военной силе, а как ее потенциальный субститут. Один из наиболее активных сторонников и пропагандистов экономических санкций – президент США Вудро Вильсон писал: «Нации, которая подвергнется бойкоту, неизбежно придется сдать свои позиции. Обратитесь к этому экономическому, мирному, бесшумному, беспощадному средству – и в применении силы не будет никакой необходимости. Это мощное средство. За пределами бойкотируемой страны не будет потеряно ни одной жизни, в то время как давление на нее будет настолько сильным, что, я полагаю, ни одна современная нация не сможет выдержать его» 3 . Близких взглядов в Великобритании придерживался лорд Керзон, полагавший, что при условии грамотного применения санкции в принципе могут служить фактором сдерживания милитаристских устремлений отдельных стран.

3

Фрагмент речи Вудро Вильсона 1919 г., опубликованной в книге «Идеалы Вильсона», многократно цитировавшийся [Wilson ideals, 1942, p. 108].

История последнего столетия показала, что экономические санкции не смогли стать полноценной альтернативой войне, однако санкции превратились в самостоятельный инструмент международной политики. Набор задач, которые пытались с их помощью решать национальные правительства и международные организации, видоизменялся по мере происходивших в мире политических, экономических и технологических сдвигов. В современном мире введение экономических санкций связано с весьма различными по своему содержанию и направленности мотивами, которые условно можно объединить в следующие группы:

• противостояние актам агрессии, вооруженным конфликтам;

• ослабление военно-экономического потенциала отдельных государств или режимов – как часть геополитического противостояния стран либо как элемент системы международной безопасности;

• противодействие распространению особо опасных видов вооружений;

• защита прав человека;

• смещение режимов, рассматриваемых как «нелегитимные», «недемократические» и т.п.

Со времени окончания Первой мировой войны и по сей день содействие разрешению военных конфликтов, противодействие вооруженным агрессиям остаются одним из центральных направлений деятельности международных организаций, как глобальных – ООН (и ее предшественница – Лига Наций), так и региональных, таких как Европейский Союз, Лига арабских государств, Экономическое сообщество стран Западной Африки и др. Подобные цели ставятся и в рамках внешнеполитической деятельности отдельных стран. Экономические санкции являются одним из важных инструментов, используемых в решении этих задач. Следует, однако, признать, что среди многочисленных попыток противопоставить экономическое давление военной силе (см. Приложение 1) полный и быстрый успех сопутствовал лишь немногим, а некоторые попытки такого рода закончились полным провалом. В большинстве же случаев с помощью блокирования или ограничения доступа к финансовым ресурсам и закупкам вооружений одной или всеми сторонами вооруженных конфликтов удавалось в той или иной степени добиваться относительного сдерживания агрессивных действий. Хрестоматийными примерами успеха считаются предотвращение оккупации Грецией территории Болгарии в результате санкций Лиги Наций (1925); вывод французских и британских войск из зоны Суэцкого канала под давлением США (1956); прекращение Объединенной Арабской Республикой (Египтом) поддержки повстанцев в Йемене и Конго в результате приостановки США в начале 1960-х годов экономической и продовольственной помощи. Среди наиболее известных провалов – продолжающаяся с 1974 г. оккупация Турцией Северного Кипра.