Эксперт № 20 (2014)

Составители 131-ФЗ подразумевали, что подобной кооперацией будет заниматься муниципальный район, то есть муниципалитет второго уровня, объединяющий несколько сельских или городских поселений первого уровня. Ему постарались придать функции дирижера поселковой активности, но из этого ничего не вышло. Как уже говорилось выше, прокрустово ложе межбюджетной системы, в рамках которой распределяются средства по федеральным программам, дотации и т. д., оставляет весьма мало места для проявления локальной инициативы. Это все то же советское, отдающее гигантоманией бюрократическое регулирование, сохранившееся в публичном секторе и в бюджетном процессе. Механизм управления территориями централизован и выстроен вертикально. Главный распределяющий уровень — федерация, здесь принимаются практически все решения, чуть ли не до списка школ и детсадов, которые нужно отремонтировать. Далее — куда в более ограниченном формате — ресурсы распределяет регион. На нижние этажи спускаются решения и целевые денежные средства. Район в этой системе выполняет функцию диспетчера этих потоков. О какой кооперации, совместном инициативном решении задач может идти речь на этом уровне «самоуправления»? Здесь и самоуправления-то как такового нет.

Несколько больше возможностей у городских округов, МСУ второго уровня, обладающих по закону функционалом и правами районов. Межмуниципальное сотрудничество чаще всего проявляется в отношениях между крупным городом-миллионником и несколькими сателлитами, мелкими сельскими спутниками, например в вопросе прокладки инфраструктуры или строительства жилья.

Между тем, как показывает и наша, и зарубежная практика, перспективы межмуниципального сотрудничества огромны. Эксперты настаивают: если передать на уровень поселений не только дополнительные полномочия и финансы, но и разрешить им кооперироваться в осуществлении проектов на своей территории, это станет важным шагом к взращиванию нового экономического и кадрового потенциала МСУ. И главное для России — такая практика станет залогом создания совершенно нового качества жизнедеятельности и настоящего самоуправления в провинциальных городках и на сельских территориях.

Для примера рассмотрим, как функционирует межмуниципальное сотрудничество во Франции.

Во Франции действуют 18 000 межкоммунальных синдикатов, в России — 114

Фото: Алексей Андреев

Сильная коммуна

Французская модель местного самоуправления институционально мало напоминает российскую. Территория страны разделена на 27 регионов, 101 департамент и свыше 36 тысяч коммун. Органы власти департаментов и регионов представляют государство. Местным самоуправлением является только нижний уровень — коммуны.

Вместе с тем фактически на каждом уровне французской модели управление территорией осуществляют как избранные депутаты (региональный совет, генеральный совет, совет коммуны), так и чиновники, назначаемые правительством, — префекты. Эта модель МСУ — одноуровневая, в то время как в России функционирует двухуровневая система: первый уровень — городские и сельские поселения, второй уровень — муниципальные районы и городские округа. Оба уровня у нас управляются избранными населением чиновниками при отсутствии де-юре делегатов от государственной власти.

Франция уверенно сохраняет одноуровневую модель МСУ, компенсируя отсутствие второго уровня активным сотрудничеством территорий. В этом русле идут и дальнейшие реформы. Так, вскоре ожидается замена непосредственно избираемых региональных советов совместным собранием представителей генеральных советов разных департаментов, входящих в один регион.

Коммуна — это община жителей населенного пункта. Это может быть и городок, и небольшая деревня. Большинство таких образований насчитывает менее 2000 жителей. В каждом есть мэр и муниципальный совет; их полномочия одинаковы во всех коммунах независимо от численности их населения. Французским законодательством предусмотрены широчайшие возможности межмуниципального сотрудничества или объединения коммун в рамках «надмуниципальных» структур.

Чем объяснить популярность и развитие таких механизмов? Прежде всего — задачей эффективности. Большинство коммун имеют малую территорию и небольшое население, а потому не могут самостоятельно решать ряд вопросов (например, водоснабжение или строительство дороги). Объединение позволяет совместно реализовывать более масштабные проекты.

Для решения одной или нескольких задач любое количество коммун на добровольной основе могут создать отдельную межмуниципальную структуру (подробнее см. ниже) и наделить ее средствами и полномочиями в самых различных областях: обработка отходов, жилищная политика, водоснабжение, транспорт, спортивные сооружения, развитие территории, объекты культурной сферы, водоотведение, дорожная сеть.

Для передачи полномочий от коммун структурам межмуниципального сотрудничества необходимо пройти несколько этапов: определение объемов передаваемого полномочия (осуществляется представительными органами — муниципальными советами); оценка расходов (иногда и доходов) на реализацию переданных полномочий для расчета количества передаваемых средств; выбор механизма финансирования расходов: прямое финансирование или передача части налогов коммуны структуре межмуниципального сотрудничества; выбор единого механизма управления услугами, полномочия по которым переданы межмуниципальному объединению; согласование финансовых механизмов (тарифов или сборов) и уровня оказания услуги (унификация качества услуги).

Виды кооперации

Во французском законодательстве предусмотрено несколько юридических форм межмуниципального сотрудничества.

Межкоммунальные синдикаты. Это ассоциативные формы межмуниципального сотрудничества, которые дают возможность коммунам — членам таких синдикатов совместно реализовывать проекты или оказывать услуги. Коммуны самостоятельно решают, будут ли они объединяться с другими коммунами для работы в одной или нескольких сферах. При этом одна и та же коммуна может взаимодействовать с другими коммунами в рамках нескольких межкоммунальных синдикатов, созданных для реализации разных полномочий. Соответственно, синдикаты могут быть одноцелевыми (объект их деятельности ограничен реализацией одной задачи или оказанием одной услуги местного значения: например, синдикат по сбору бытовых отходов) и многоцелевыми (объект их деятельности не ограничен реализацией одной задачи или оказанием одной услуги местного значения; при этом коммуны — члены такого синдиката самостоятельно принимают решение либо о совместной реализации всех полномочий, либо о совместной реализации части полномочий синдиката).

Публично-правовые структуры межмуниципального сотрудничества с собственным налоговым режимом. Это форма муниципального сотрудничества с большей степенью интегрированности коммун и более жесткими условиями функционирования. Предусматривается территориальная целостность таких образований (входящие в них коммуны должны находиться на смежной территории) и отсутствие анклавов. Коммуна может быть членом только одного такого образования. В соответствии с законом Шевенмана 1999 года публично-правовые структуры межмуниципального сотрудничества с собственным налоговым режимом могут быть трех типов.

Сообщество коммун (communaut'es de communes) , объединяющее сельские коммуны и предполагающее их совместную ответственность за результаты деятельности в рамках общего проекта в сфере развития и обустройства территории. Этот тип представляет собой сообщество с наименьшей степенью интеграции и имеет наименьшее количество обязательных полномочий: образуя сообщество, коммуны должны передать межмуниципальному объединению два обязательных полномочия, связанных с экономическим развитием территории, и одно факультативное полномочие из шести, в которые входят, например, водоотведение или дорожная сеть.

Сообщество агломерации (communaut'es d’agglom'eration), объединяющее городские коммуны и предполагающее их совместную ответственность за результаты деятельности в рамках общего проекта в сфере городского развития и обустройства территории. Этот тип объединяет в сообщество средние города: имеется условие, что на территории такого сообщества должно проживать не менее 50 тыс. жителей, а центральный город должен насчитывать не менее 15 тыс. жителей. Сообщество агломерации характеризуют большая степень интеграции по сравнению с сообществом коммун и наличие дополнительных обязательных полномочий в сфере политики развития города, предупреждения преступности и т. д.