Государственная миграционная политика Российской Федерации

1) регулирования миграционных процессов;

2) регулировании миграционных отношений («мигрант- государство», «мигрант-муниципальная власть», мигрант-бизнес-структуры», мигрант-принимающее общество», мигрант-работодатель» и др.);

3) миграционного обеспечения государственных, муниципальных и предпринимательских проектов и программ» [63] .

Учитывая, что вопрос о характере, содержании и эффективности стратегий государственной миграционной политики еще далеко не решен, следует обратить внимание на весь спектр предлагаемых трактовок, подходов к пониманию, направленности и методам её реализации. Полагаем целесообразным расширить определение «миграционная политика», изложив его в следующей редакции: «Миграционная политика – комплекс организационных, институциональных, нормативных, правовых, финансовых, идеологических и иных мер, осуществляемых международными органами и организациями, государственными и муниципальными органами власти, политическими партиями, общественными организациями и движениями, средствами массовой информации и их представителями по формированию и реализации основных направлений управления миграционными процессами посредством использования власти, в т. ч. политической, либо осуществления влияния на власть в интересах реализации значимых государственных и общественных потребностей, обеспечения и защиты прав человека и гражданина» [64] .

63

Кононов Л.А. Миграционная политика России: проблемы и пути их решения. (Аналитические обзоры Института научных исследований и информации при Президенте Российской Федерации: периодическое издание (открытая серия). № 4 (14). 2010) / Л.А. Кононов. – М.: Изд-во РАГС, 2010. – С. 7.

64

Волох В.А. Новая Россия: политика и управление миграционными процессами; монография. – Самара: Издательский Дом «Бахран-М», 2015. – С. 31–32.

Проведенный анализ позволяет заключить, что, несмотря на наличие целого ряда научных дефиниций государственной миграционной политики, органы федеральной законодательной и исполнительной власти Российской Федерации в официальных документах не дают её четкого, научно-выверенного толкования. А ведь именно определение должно задавать вектор политической деятельности государства на перспективу, который в дальнейшем декомпозируется и уточняется по сферам, направлениям и механизмам.

Субъектами политики (акторами) выступают государственные и общественные институты и граждане, которые разрабатывают и осуществляют в отношении мигрантов внутренний и внешний политические курсы. К ним относятся центральные органы власти, органы власти в регионах, местные органы власти, ведающие соответствующим кругом вопросов.

Акторами миграционной политики являются глава государства, парламент, правительство, поскольку в их компетенции находится принятие нормативных, правовых актов в отношении мигрантов, судебные органы, так как к ним в случае возникновения споров апеллируют мигранты. Государственные служащие указанных ведомств осуществляют практическую часть работы по управлению миграционными процессами.

Однако, такое широкое общественное явление, миграция имеет также и воздействие на иные социальные институты и их представителей. В современном мире вопросы миграции – не только прерогатива государства, но и деятельность неправительственных организации, коммерческого сектора, общественных объединений. На основе аутсорсинга – передачи части функций и полномочий негосударственным организациям в сфере миграционной политики действует значительное количество субъектов, принимающих участие, например, в организации переселения, адаптации мигрантов, формулировании целей политики и отработке методов ее осуществления.

Объектами миграционной политики выступают мигранты и институты, принимающие мигрантов.

Миграционная политика в условиях глобализации может существенно различаться по направленности и содержанию. Л.А. Кононов предлагает следующую типологию миграционной политики [65] :

– по масштабам регулирования миграционных процессов и отношений, миграционная политика может быть – глобальной, региональной, межгосударственной, национальной, национально-региональной и муниципальной;

65

Кононов Л.А. Миграционная политика России: проблемы и пути их решения. (Аналитические обзоры Института научных исследований и информации при Президенте Российской Федерации: периодическое издание (открытая серия). № 4 (14). 2010) / Л.А. Кононов. – М.: Изд-во РАГС, 2010. – С. 11–13.

– по отношениям к политической власти:

а) субъекты миграционной политики, наделенные политический властью и в рамках имеющихся полномочий непосредственно осуществляющие миграционную политику (международные правительственные организации, государственные институты и органы, наделенные полномочиями осуществлять миграционную политику, политические партии, пришедшие к власти, органы муниципальной власти);

б) субъекты, не обладающие рычагами политической власти и не наделенные властными полномочиями, которые могут оказывать влияние на политическую власть (неправительственные организации, политические партии, не вошедшие во власть, общественные объединения и пр.).

Таким образом, по отношению к политической власти миграционная политика включает:

1) непосредственную миграционную политику: международных правительственных организаций и интеграционных объединений; государств; политических партий, формирующих структуры политической власти; органов муниципальной власти;

2) опосредованную миграционную политику политических партий, не вошедших во власть, неправительственных организаций, общественных объединений и др.

По типам – миграционную политику можно разделить на:

а) рефлекторную миграционную политику, как ответная реакция на изменение миграционной ситуации;

б) планируемую миграционную политику, основанную на анализе текущей обстановки и расчетах возможного развития событий;

в) превентивную миграционную политику, направленную на упреждение;

г) латентную миграционную политику, т. е. скрытую миграционную политику при отсутствии сформулированных целей и мер в сфере регулирования миграционных процессов;

д) несформированную миграционную политику, иначе говоря, отсутствие политики тоже политика.

По отношению к иммиграции и эмиграции можно рассматривать следующие виды миграционных политик:

1) к иммиграции: политику интеграции, предусматривающую «управление и контроль над миграционными потоками, создание селективных механизмов и деятельность по интеграции иммигрантов в общество пребывания, работу с иммигрантами и населением по формированию толерантных взглядов» [66] ; политику мультикультурализма.

По мнению О.В. Щедриной [67] этот вид предусматривает возможность компактного проживания иммигрантов на территориях вселения с сохранением в их среде культурных норм, сложившихся в обществе исхода, при этом иммигранты взаимодействуют с местным населением и признают официальные нормы принимающего сообщества; политику ассимиляции, т. е. отказ от собственной культуры и ассимиляция с образом жизни большинства;

66

См.: Цапенко И. Развитые страны: интеграционная политика в отношении мигрантов // Мировая экономика и международные отношения. – 2008. – № 3.

67

См.: Щедрина О.В. Возможна ли мультикультурная модель интеграции мигрантов в России? // Социс. – 2004. – № 11.

политику сегрегации – ограничения мест поселения, хозяйственных ниш для мигрантов, куда их допускают принимающие сообщества [68] ; политику селекции – ужесточение режима отбора принимающей стороной; политику изоляции, когда принимающая сторона ограничивает поселения;

2) к эмиграции: превентивную политику, подразумевающую сотрудничество принимающей иммигрантов страны со страной их выбытия, международными и негосударственными организациями (задача этой политики заключается в воздействии на иммиграционный поток, еще до того как он достигнет границ страны выбытия):

68

Boswell Chr. European Migration in Flux: Changing Patterns of lnclusion and Exclusion. L., 2003.

– политику адмиссии, которая основывается на классификации различных иммиграционных категорий и селективных критериев, и с их помощью в дальнейшем осуществляется управление иммиграционным потоком через механизм адмиссии;

– политику контроля, направленную на создание эффективного управления иммиграционными процессами, особенно на границах;

– политику интеграции, ориентированную на создание эффективных социальных, культурных, политических и экономических условий для интеграции легальных иммигрантов уже обосновавшихся в стране въезда.

Следует отметить, что миграционная политика занимает самостоятельное место в сложной системе внутренней и внешней политики. В то же время миграционная политика связана с основными блоками государственной политики, зависит и влияет на них. Таким образом, миграционная политика является составной частью государственной внешней и внутренней политики России, и ее реализация должна стать одной из приоритетных задач государства.

Многообразие подходов к понятиям «политики» и «миграционного процесса» порождает различные точки зрения на видение миграционной политики. Нередко встречаются отождествления миграционной политики с управлением миграционными процессами [69] . А.У. Хомра считает эти понятия тождественными на том основании, что к термину «политика» привыкли демографы, а термин «управление» менее абстрактный и, притом, пришедший из других сфер науки [70] . Обстоятельный разбор суждений относительно взаимосвязи миграционной политики с социальной политикой дан В.А. Ионцевым. Интересна точка зрения О.В. Лармина, Б.С. Хорева, В.М. Моисеенко, полагающих, что миграционная политика тесно связана с национальной политикой, политикой в области оплаты труда [71] . Например, по мнению Б.С. Хорева, миграционная политика – это система условий, способов и мер управления миграционной подвижностью населения, близкие формулировки можно найти и в других отечественных авторов [72] .

69

См.: Рыбаковский Л.Л. Миграция населения: прогнозы, факторы, политика.

70

Хомра А.У. Миграция населения: Вопросы теории, методики исследования. – Киев. 1979. – С. 51.

71

Миграционная подвижность населения в СССР. – М., 1974. – С. 21, 124.

72

См., напр.: Хомра А.У. Миграция населения: Вопросы теории, методики исследования. – Киев. 1979. – С. 50; Миграционная подвижность населения в СССР. – М., 1974. – С.122; Актуальные проблемы миграционной политики в СССР. – М., 1982. – С. 5.