Государственно-правовые основы ускоренного развития Дальнего Востока России

Если сравнивать такие подходы с зарубежными образцами, то, например, стратегический план экономического развития Торонто содержит 45 приоритетных действий и несколько сотен мер в рамках восьми стратегических направлений. Второй стратегический план регионального совета по экономическому развитию Монреаля содержал в рамках четырех стратегических направлений 48 приоритетных направлений и 160 мер. При таком довольно развернутом подходе, действительно, стратегия может рассматриваться как документ, определяющий будущую модель региона или муниципального образования.

Сколько угодно можно говорить о том, что стратегия отличается от традиционного планирования постановкой неких высоких стратегических целей. Но если стратегия оторвана от конкретной территории и не адаптирована к ней и при этом позиционирует себя как документ, определяющий стратегические цели развития, она вряд ли будет востребована.

Субъекты Российской Федерации, входящие в состав Дальневосточного федерального округа, участвуют в реализации федеральных целевых программ «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года», «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2016–2025 годы». Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, расположенных на территории Дальневосточного федерального округа, представляют в Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока предложения о выделении подпрограмм (специальных разделов), содержащих отдельные целевые показатели (индикаторы) и специальные мероприятия по Дальнему Востоку, в государственных программах Российской Федерации и федеральных целевых программах. Это обеспечивает единство подходов федерального и регионального уровней к развитию территории Дальнего Востока.

Особенности реализации полномочий субъектов Российской Федерации, расположенных на территории Дальневосточного федерального округа, в рамках основного мероприятия «Развитие свободного порта Владивосток» определены Федеральным законом «О свободном порте Владивосток» и предусматривают взаимодействие и координацию деятельности с федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления на указанной территории. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации проводят работу по подготовке и реализации проектов создания производств на принципах государственно-частного партнерства, осуществление которых имеет особую значимость для макрорегиона, а также по реализации мероприятий, направленных на укрепление культурных и экономических связей макрорегиона со странами АТР.

В целях обеспечения единства подходов при осуществлении стратегического планирования в отдельных субъектах Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, разработаны методические материалы, содержащие рекомендации по разработке и корректировке прогнозов социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный и долгосрочный периоды, планов мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития, стратегии социально-экономического развития части территории субъекта Российской Федерации [18] . К сожалению, опыт такого методического обеспечения получил развитие далеко не во всех субъектах Российской Федерации Дальнего Востока, хотя расширение практики его использования во всех субъектах Российской Федерации весьма целесообразно.

18

См., например: Постановление Администрации Приморского края от 12 января 2016 г. № 2-па «Об утверждении Порядка методического обеспечения стратегического планирования на уровне Приморского края». URL: http://www.pravo.gov.ru

В рамках реализации компетенции, предусмотренной федеральными законами «О стратегическом планировании в Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [19] , в ряде муниципальных образований субъектов Российской Федерации Дальневосточного федерального округа приняты и действуют собственные стратегии социально-экономического развития муниципальных образований, принимаются муниципальные программы развития, планы мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования. В основном документы стратегического планирования разрабатываются и принимаются в муниципальных районах [20] и городских округах [21] , однако имеются случаи, когда указанные документы издаются и в городских поселениях [22] . Это означает, что необходимость стратегического планирования социально-экономического развития муниципальных образований все больше осознается органами местного самоуправления. В отдельных муниципальных образованиях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, документы стратегического планирования действуют в тесном сопряжении с соответствующими документами федерального уровня. Так, вопросы стратегического планирования городского округа города Комсомольска-на-Амуре формируются с учетом утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2016 г. № 704-р Долгосрочного плана комплексного социально-экономического развития г. Комсомольска-на-Амуре [23] . Следует отметить, что согласно данному документу разработка стратегии социально-экономического развития муниципального образования городского округа «Город Комсомольск-на-Амуре» до 2032 года (к 100-летию города) осуществлялась не только администрацией г. Комсомольска-на-Амуре, но и при активном участии в этом процессе Правительства Хабаровского края.

19

Согласно ст. 17 п. 6 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к числу полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения отнесено принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

20

См., например: Постановление Администрации Благовещенского района от 26 января 2012 г. № 111 «О принятии Стратегии социально-экономического развития Благовещенского района до 2025 года» // СПС «КонсультантПлюс»; Решение Собрания депутатов Хабаровского муниципального района от 21 июля 2009 г. № 33 «О принятии стратегии социально-экономического развития Хабаровского муниципального района до 2020 года» // Вестник Хабаровского муниципального района Хабаровского края. 2009. № 8 // СПС «КонсультантПлюс».

21

См., например: Решение Думы г. Владивостока от 8 июля 2011 г. № 728 «Об утверждении Стратегии и стратегического плана развития города Владивостока до 2020 года» // Вестник Думы г. Владивостока. 2011. № 49; Решение Думы Уссурийского городского округа от 2 ноября 2009 г. № 113-НПА «О Стратегии развития Уссурийского городского округа до 2020 года» // Уссурийские новости. 2009. № 45(564).

22

См., например: Постановление Администрации города Свободного от 26 декабря 2014 г. № 2371 «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития города Свободного до 2025 года» // СПС «КонсультантПлюс».

23

СЗ РФ. 2016. № 17. Ст. 2450.

Проблемой остается явный недостаток методического и информационного обеспечения органов местного самоуправления по вопросам стратегического планирования, причем как со стороны федеральных органов государственной власти, так и со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа. В настоящее время соответствующие методические рекомендации для муниципальных образований разработаны только в отдельных субъектах Российской Федерации [24] . Между тем оказание такой поддержки органам местного самоуправления муниципальных образований особенно актуально в условиях имеющегося дефицита квалифицированного кадрового потенциала муниципальных служащих [25] . Создание системы государственного и муниципального стратегического управления упирается не только в необходимость осуществления эффективного правового регулирования. К сожалению, долгое время ни в одном вузе России не было кафедры планирования, прогнозирования, социального проектирования, стратегического управления – ни по одному профилю, включая экономику. Поэтому внедрение указанного инструмента требует и подготовки необходимого кадрового потенциала, которого сейчас явно недостаточно.

24

См., например: Приказ Министерства экономики Республики Саха (Якутия) от 14 декабря 2015 г. № 210-од «Об утверждении методических рекомендаций по разработке и корректировке документов стратегического планирования, формируемых на уровне муниципальных образований Республики Саха (Якутия).

25

Определенным подспорьем для муниципальных служащих являются подготовленные специалистами Российского научного центра государственного и муниципального управления Методические рекомендации по стратегическому планированию в муниципальных образованиях, однако их содержание нуждается в обновлении с учетом развития законодательства в области стратегического планирования. См.: Широков А.Н., Юркова С.Н. Методические рекомендации по стратегическому планированию в муниципальных образованиях // Российский научный центр государственного и муниципального управления. М., 2011.

Отсутствие опыта стратегического планирования, комплексного подхода к определению целей и приоритетов перспективного развития муниципальных образований приводит к тому, что разработанные стратегии иногда носят декларативный характер, отсутствуют механизмы их реализации. Таким образом, они не всегда обладают необходимым набором признаков, позволяющих говорить о них как о полноценных стратегических документах. Недоучет стратегических факторов может привести к серьезным последствиям для муниципального образования, включая такие негативные явления, как массовая безработица, снижение жизненного уровня населения, рост социальной напряженности. Кроме того, нельзя забывать, что недостаточная грамотность управленческой политики в муниципальных образованиях сказывается не только на населении муниципалитета и его экономического развития, но и на многих региональных процессах.

Особенностью современной политики стратегического планирования как на уровне субъектов Российской Федерации, так и на уровне муниципальных образований в Дальневосточном федеральном округе является необходимость учета развития территорий опережающего социально-экономического развития, которые довольно активно формируются в данном макрорегионе. Их создание оказывает влияние на объем компетенции субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, складывающуюся систему управления данными территориями, характер взаимодействия внутри организационной структуры. Это не может не отразиться на разработке и принятии документов стратегического планирования, предполагающих участие в этих процессах заинтересованных органов управления указанными территориями. В то же время ни Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации», ни Федеральный закон «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» не определяют порядка и форм такого участия.

К сожалению, принятие Федерального закона «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» не сопровождалось и набором методических рекомендаций по формированию стратегий для органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Между тем кластерный подход к осуществлению территориального развития, принятый за основу в Дальневосточном федеральном округе, требует от субъектов Российской Федерации и муниципалитетов особых подходов и к стратегическому планированию и к методике оценки результатов такого планирования. В противном случае цели такого планирования не будут достигнуты.

Таким образом, анализ показывает, что осуществление стратегического планирования на территории Дальневосточного федерального округа требует решения двух базовых задач. С одной стороны, это усиление системных подходов к его правовому обеспечению, причем эта задача актуальна в настоящее время для всех уровней власти – федерального, регионального и местного. С другой стороны, повышение внимания к содержательной характеристике стратегий как базовых элементов в организации системы управления территорией.

Глава 2. Компетенция государственных органов в дальневосточном регионе

В.И. Кузнецов, старший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса, кандидат юридических наук (ИЗиСП)

Сила российского государства будет прирастать Дальним Востоком, развитие которого является одним из главных национальных приоритетов нашей страны в XXI в. Здесь первостепенное значение имеют правильная и эффективная организация и осуществление государственного управления органами федерального, регионального и местного уровней.