Государственное управление здравоохранением в Российской Федерации

Таким образом, законодательство РФ в сфере здравоохранения представляет собой двухуровневую систему и состоит из федерального законодательства, законодательства субъектов РФ. В федеральном законодательстве и в законодательстве субъектов РФ – там, где действует принцип разделения властей, можно дополнительно выделить два подуровня: законы и нормативные правовые акты органов исполнительной власти. [50] При этом именно закон является главным юридическим источником, обеспечивающим стабильное функционирование системы здравоохранения. Он регулирует основные элементы механизма социального управления: его систему, цели, принципы (общие и социальные) и весь управленческий процесс, подчиненный достижению целей и задач, возникающих и решаемых в ходе воздействия управления на общественные процессы. [51]

50

Ковалевский М.А. Проблемы формирования российского регионального законодательства в сфере здравоохранения // Правоведение. 2003. № 3. С. 75.

51

Тихомиров Ю.А. Теория закона / Ю.А. Тихомиров. – М.: Наука, 1982. – С.122.

В отличие от системы законодательства, включающей в себя акты исключительно законодательной природы, система нормативно-правовых актов, охватывает собой все источники, посвященные урегулированию здравоохранительных отношений. Это связано с тем, что отношения в данной сфере затрагивают предметы ведения и полномочия по предметам совместного ведения самых различных публичных образований соответственно Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. [52]

52

Найговзина Н.Б. Система здравоохранения в Российской Федерации: организационно-правовые аспекты / Н.Б. Найговзина, М.А. Ковалевский – М.: Классик-Консалтинг, 1999. – С. 46–54.

В соответствии с вышеизложенным, иерархически выстроенную систему источников об охране здоровья населения можно представить следующим образом:

1) Конституция РФ;

2) Нормы международного права;

3) Специальное законодательство об охране здоровья граждан:

– Федеральное законодательство об охране здоровья граждан;

– Региональное законодательство об охране здоровья граждан;

– Нормативно-правовые акты об охране здоровья граждан, принятые представительными органами муниципального образования (например, Решение Саратовской городской Думы от 15 декабря 2005 г. N 66-645 в ред. от 28 июля 2006 г. N 8-57 «О Программе социально-экономического развития города Саратова на 2006–2008 годы» [53] ).

53

Решение Саратовской городской Думы от 15 декабря 2005 г. № 66-645 (в ред. от 28 июля 2006 г. № 8-57) «О Программе социально-экономического развития города Саратова на 2006–2008 годы» // Саратовская панорама – спецвыпуск. 2005. 29 декабря. С. 4.

4) Общее законодательство об охране здоровья граждан (иные федеральные законы (гл. 15; ст. 120, 122, 124, 123 гл. 25 ст. 235–238; гл. 26 ст. 246–248, 250, 251 Уголовного кодекса РФ [54] и др.); Гражданский кодекс РФ [55] (ст. 779–783, 1064–1083, 1099–1101 и 150–152 ГК, и др.); Трудовой кодекс РФ [56] (ст. 323); Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [57] (гл. 6); ст. 10 Федерального закона от 24.07.1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» [58] ), законы субъектов РФ, нормативно-правовые акты представительных органов муниципального образования, содержащие нормы об охране здоровья граждан);

54

Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (в ред. от 10 мая 2007 г. № 70-ФЗ) // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954; 21 мая 2007.

55

Гражданский кодекс Российской Федерации (Часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (в ред. от 26.06.2007 № 118-ФЗ) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301; от 02.07.2007.

56

Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ (в ред. от 30.12.2006 г. № 271-ФЗ) // СЗ РФ 2002. № 1 (ч.1). Ст. 3; 2006. № 1 (ч 1). Ст. 34.

57

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 20.04.2007. № 54-ФЗ) // СЗ РФ. 2002. № 1 (Ч.1). Ст. 1; 2007. № 17. Ст. 1930.

58

Федеральный закон от 24.07.1998 г. № 124-ФЗ (в ред. от 20.06.2007 г. № 120-ФЗ) «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3802; от 02.07.2007 г.

5) Подзаконные нормативные акты по вопросам, связанным с охраной здоровья граждан:

а) акты органов общей компетенции:

– Указы Президента РФ (например, Указ Президента РФ от 20 апреля 1993 г. № 468 «О неотложных мерах по обеспечению здоровья населения Российской Федерации» (с изм. и доп. от 7 ноября 1997 г.);

– Постановления Правительства РФ (от 13 января 1996 г. № 27 «Об утверждении Правил предоставления платных медицинских услуг населению медицинскими учреждениями»; [59] от 15 мая 2007 г. № 286 «О Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2008 год»; [60] от 6 июля 2006 г. № 415

59

Постановление Правительства Российской Федерации от 13 января 1996 № 27 «Об утверждении правил предоставления платных медицинских услуг населению медицинскими учреждениями» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 194.

60

Постановление Правительства РФ от 15 мая 2007 г. № 286 «О Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2008 год» // СЗ РФ. 2007. № 21. Ст. 2509.

«Об утверждении положения о лицензировании производства лекарственных средств», [61] и др.);

– подзаконные акты по вопросам, связанным с охраной здоровья, принятые органами исполнительной власти субъектов РФ, а также высшим должностным лицом субъекта РФ (Например, Постановление Правительства Саратовской области от 18 февраля 2005 г. № 59-П «О Порядке осуществления деятельности врача общей практики (семейного врача) в Саратовской области», [62] Постановление Правительства Саратовской области от 12 мая 2005 года № 149-П «Об утверждении положения о министерстве здравоохранения и социальной поддержки Саратовской области», [63] и др.);

61

Постановление Правительства РФ от 6 июля 2006 г. № 415 «Об утверждении положения о лицензировании производства лекарственных средств» // СЗ РФ. 2006. № 29. Ст. 3249.

62

Постановление Правительства Саратовской области от 18 февраля 2005 г. № 59-П «О Порядке осуществления деятельности врача общей практики (семейного врача) в Саратовской области» (с изм. и доп. от 23 июня 2005 г.) // Неделя области. 2005. 23 февраля.

63

Постановление Правительства Саратовской области от 12 мая 2005 года № 149-П «Положение о министерстве здравоохранения и социальной поддержки Саратовской области» // Неделя области. 2005. 18 мая. № 32 (150).

– подзаконные акты по вопросам, связанным с охранной здоровья, принятые исполнительными органами муниципального образования.

б) акты органов специальной компетенции:

– ведомственные подзаконные акты по вопросам, связанным с охраной здоровья органов специальной компетенции (Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 28 ноября 2005 г. № 701 «О родовом сертификате», [64] от 22 ноября 2004 г. № 255 «О порядке оказания первичной медико-санитарной помощи гражданам, имеющим право на получение набора социальных услуг», [65] от 13 сентября 2005 г. N 578 «Об утверждении перечня лекарственных средств, отпускаемых без рецепта врача», [66] от 5 октября 2005 г. N 617 «О порядке направления граждан органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения к месту лечения при наличии медицинских показаний», [67] от 1 апреля 2005 г. № 249 «Об организации внеочередного оказания медицинской помощи отдельным категориям граждан»; [68] Приказы министерства здравоохранения и социальной поддержки Саратовской области: от 1 марта 2005 г. № 129 «О порядке лекарственного обеспечения отдельных категорий граждан, имеющих право на льготное получение медикаментов за счет средств областного бюджета»; от 9 февраля 2006 г. № 127 «Об организации льготного лекарственного обеспечения»; от 8 января 2002 г. № 3-П «О порядке выдачи лечебно-профилактическим учреждениям разрешения на предоставление платных медицинских услуг»; «Правила предоставления медицинских услуг населению лечебно-профилактическими учреждениями Саратовской области»; и др.)

64

Приказ Министерства здравоохранения и социального развития России от 28 ноября 2005 г. № 701 «О родовом сертификате» // Российская газета. 2006. 20 января. С. 8.

65

Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 22 ноября 2004 г. № 255 «О порядке оказания первичной медико-санитарной помощи гражданам, имеющим право на получение набора социальных услуг» // Российская газета. 2004. 12 декабря.

66

Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 13 сентября 2005 г. N 578 «Об утверждении перечня лекарственных средств, отпускаемых без рецепта врача» // Российская газета. 2005. 05 октября.

67

Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 5 октября 2005 г. № 617 «О порядке направления граждан органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения к месту лечения при наличии медицинских показаний» // Российская газета. 2005. 08 ноября.

68

Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 1 апреля 2005 г. № 249 «Об организации внеочередного оказания медицинской помощи отдельным категориям граждан» // Российская газета. 2005. 11 мая.

6) Иные источники, содержащие нормы об охране здоровья граждан (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации, локальные нормативные акты органов управления здравоохранением и медицинских учреждений).

Из приведенного перечня нормативных актов подробно рассмотрим положения Конституции РФ, международных актов, Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, общего и специального законодательства (федерального и регионального).

Итак, Конституция РФ является основным законом нашей страны. Поэтому среди нормативных правовых актов, регулирующих охрану здоровья, она занимает особое главенствующее положение. В области охраны здоровья Конституция исходит из положений «Всеобщей декларации прав человека» [69] Генеральной ассамблеи ООН, «Конвенции о защите основных прав человека и основных свобод» [70] , «Конвенции о защите прав и достоинства человека в связи с использованием достижений биологии и медицины» [71] и др.

69

«Всеобщая Декларация прав человека» принята 10.12.1948 Генеральной Ассамблеей ООН // Российская газета. 1995. 5 апреля.

70

«Конвенция о защите прав человека и основных свобод» (Заключена в г. Риме 04.11.1950) (вместе с «Протоколом [№ 1]» (Подписан в г. Париже 20.03.1952), «Протоколом № 4 „Об обеспечении некоторых прав и свобод помимо тех, которые уже включены в конвенцию и первый Протокол к ней“ (Подписан в г. Страсбурге 16.09.1963), „Протоколом № 7“ (Подписан в г. Страсбурге 22.11.1984)) // СЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 163.

71

«Конвенция о защите прав человека и человеческого достоинства в связи с применением достижений биологии и медицины: конвенция о правах человека и биомедицине». (Заключена в г. Овьедо 04.04.1997). Конвенция вступила в силу 01.12.1999. Россия не участвует.

Основной закон страны в соответствии с нормами международного права включает в обязанность государства охрану труда и здоровья людей (ст.7, ч.1). Пункт 2 ст. 41 Конституции РФ устанавливает право каждого человека на охрану здоровья и медицинскую помощь. После принятия Конституции РФ в правовой науке много внимания уделялось идее конституционной ответственности как совершенно новому явлению в области права. [72] Следовательно, взаимоотношения между пациентом и врачом в нашей стране определяются, с одной стороны, конституционным правом каждого человека на получение бесплатной медицинской помощи, а с другой – конституционной обязанностью государства в лице государственных и муниципальных учреждений здравоохранения оказывать такую помощь. [73]

72

Чавпецов В.Ф. Гарантии качества медицинской помощи и их правовое обеспечение системой обязательного медицинского страхования / В.Ф. Чавпецов, В.В. Гришин, В.Ю. Семенов. – М.: Статут, 1998. – С.19.

73

Попов В.Л. Правовые основы медицинской деятельности / В.Л. Попов, Попова Н.П. – СПб.: Деан, 1999. – С. 9.

Кроме того, Конституция РФ закрепляет разграничение предметов ведения в сфере здравоохранения между РФ и ее субъектами. Так, предметом исключительного ведения субъектов РФ, тесно связанным со сферой здравоохранения, является государственная собственность субъектов РФ и управление ею – в части создания и деятельности на основании данного имущества учреждений здравоохранения субъектов РФ, а также бюджет субъекта РФ в части средств, предназначенных на нужды здравоохранения (п.1 ст.41 Конституции РФ).

Конституционные нормы предусматривают наличие и у муниципальных образований определенных полномочий в сфере здравоохранения. Например, медицинская помощь в муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. Это положение предполагает наличие у муниципальных образований полномочий по регулированию (в определенных границах) тех отношений, которые связаны с оказанием бесплатной медицинской помощи. Таким образом, здравоохранение относится к конституционно закрепленным вопросам местного значения.