Государство и рынок: механизмы и методы регулирования в условиях перехода к инновационному развитию

Ключевую роль в модернизации российской экономики играют институты развития. Пока еще нет четкого понимания, что следует относить к этой институциональной форме. Одни видят в них формы организации государственно-частного партнерства, другие – способы прямого финансирования государством проектов, подстегивающих экономический рост. Мы придерживаемся точки зрения ученых, определяющих институты развития как дискретные «правила игры», т. е. решения государственной власти в экономической сфере, воздействующие не на все экономическое пространство, а на конкретных субъектов хозяйственной жизни [80] .

Необходимость формирования их разветвленной системы объясняется, прежде всего, крайней ограниченностью предложения долгосрочного финансирования: низкой долей долгосрочных ссуд в кредитах российских банков; дефицитом долгосрочных пассивов у российских банков, не позволяющим им увеличить долгосрочное кредитование без потери устойчивости; торможением процессов диверсификации экономики вследствие перераспределения долгосрочного кредита в пользу высокорентабельного сырьевого сектора в ущерб инвестиционным возможностям других секторов.

Институты развития могут быть как финансовыми, так и административными. K финансовым институтам развития относятся: Внешэкономбанк, Инвестиционный фонд РФ, Российская венчурная компания (РВК), Российский инвестиционный фонд информационно-коммуникационных технологий, Российская корпорация нанотехнологий, Агентство по ипотечному жилищному кредитованию, Росагролизинг, Россельхозбанк, Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства. Нефинансовые институты – особые экономические зоны (промышленно-производственные, технико-внедренческие, туристско-рекреационные, портовые), технопарки, промышленные парки, бизнес-инкубаторы, центры трансфера технологий и др.

В ряду институтов развития особенное место занимают государственные корпорации (ГК). Согласно планам Правительства РФ, это – переходная форма, призванная способствовать консолидации государственных активов и повышению эффективности управления ими. Вместе с тем процесс их создания в 2007 г. породил множество дискуссий о рациональности такого направления государственной политики. С расширением масштабов практической деятельности государственных корпораций усилились и их риски: слабо контролируемый рост полномочий и активов; усиление непредсказуемости в поведении госкорпораций, неясность стратегии их деятельности, неэффективность использования ими ресурсов; непрозрачность функционирования и низкая подконтрольность государственных корпораций.

В 2009 г. со всей очевидностью выявилась непоследовательность политики российского государства в отношении государственных корпораций. С одной стороны, в начале 2009 г. активно обсуждались планы создания новых ГК и расширения сферы деятельности функционировавших. В частности, в управление новой ГК «Российское финансовое агентство» должны были перейти от ЦБ средства Фонда национального благосостояния и Резервного фонда, от Внешэкономбанка – пенсионные накопления, внешний и внутренний долг страны.

С другой – нараставшая волна критики в адрес госкорпораций привела к тому, что в разработанной к лету 2009 г. по заданию Президента РФ «Концепции развития законодательства о юридических лицах» содержались предложения по изменению правовой формы всех существующих ГК, отказ от возможностей их создания в дальнейшем, а также – отмена ряда положений законодательства, наделяющих госкорпорации «особыми» правами. А в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ в ноябре 2009 г. отмечалось, что в перспективе все госкорпорации должны быть преобразованы в акционерные общества под контролем государства, а те из них, которые имеют четкие временные рамки работы, должны по завершении их деятельности быть ликвидированы («Олимпстрой» и Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства). В то же время, конкретные сроки преобразований ГК не указаны.

Рассматривая в целом процессы развития госкорпораций, тренды в изменении их роли и позиций, отметим, что их высокий статус и ресурсные возможности не сбалансированы полнотой, прозрачностью и четкостью институциональных условий их деятельности, в связи с этим общий баланс преимуществ и недостатков в настоящее время отрицательный: проблемы уже заметны, а преимущества слабо видны.

Более того, государственные органы власти рассматривают институты развития как источник дополнительных ресурсов для реализации антикризисных мер, финансирования уже начатых проектов. Так, например, Внешэкономбанк изначально «задумывался» как институт развития, обеспечивающий диверсификацию и повышение конкурентоспособности народного хозяйства, развитие инфраструктуры, инноваций, поддержку малого и среднего бизнеса, поддержку экспорта поддержку крупных инвестиционных и инновационных проектов. Но сейчас банк в основном выполняет функции «агента правительства» по решению кризисных проблем. Все это происходит в ущерб исполнению функции института развития, и поддержка инновационных проектов практически не реализуется.

Другой пример – государственной корпорации «Фонд реформирования ЖКХ» были поставлены задачи поддержки ликвидности банковского сектора (были проведены открытые аукционы на 132 млрд руб.) и помощи строительной отрасли (софинансирование программ приобретения жилья с высокой степенью готовности на 30 млрд руб.). На финансирование проектов, направленных непосредственно на реформирование системы жилищнокоммунального хозяйства, было выделено 50 млрд руб.

В течение последних пяти лет в России создано довольно много институтов развития, однако их связи не развиты, отсутствует координация. Институты развития – это инструменты государственной политики, у них должны быть предельно четкие правила. Совершенствование системы институтов развития предполагает, на наш взгляд:

• завершение разработки стратегий c целью четкого определения сфер ответственности и их разграничения;

• выработку механизмов координации деятельности различных институтов;

• формирование механизмов независимого мониторинга и контроля за их деятельностью, а также механизмов обратной связи между институтами развития и бизнес-структурами;

• освоение институтами развития новых сфер деятельности.

Группа российских экономистов "СИГМА" предложила подход к институциональной модернизации, основанный на заключении "контракта" между государством и группами общества, коалициями, заинтересованными в защите прав и свобод граждан, гарантиях прав собственности, развитии конкуренции и т. п. Деятельность подобных коалиций должна привести к улучшению институтов, после чего может оказаться эффективной и промышленная политика [81] .

Модернизационная стратегия уже на стадии разработки должна опираться на взаимодействие всех заинтересованных сторон. Однако при этом не стоит рассчитывать на быстрое возникновение структур развитого гражданского общества (как это предполагает "СИГМА"); надо использовать прежде всего те коалиции, которые преследуют собственные экономические интересы и в значительной мере уже сформировались в России [82] . "Площадкой" для взаимодействия могло бы стать государственно-частное партнерство (ГЧП).

Механизм государственно-частного партнерства при финансировании НИОКР впервые был апробирован в России в 2002 г. при реализации мегапроектов. Сегодня на партнерствах основываются проекты формирования концессий, технико-внедренческих зон, венчурных фондов, технопарков. Инструмент ГЧП, к сожалению, работает недостаточно эффективно, поскольку бизнес не выполняет свои обязательства при софинансировании проектов исследований и разработок. Опыт реализации проектов позволяет выделить несколько причин незначительного интереса бизнеса к ГЧП.