Государство и рынок: механизмы и методы регулирования в условиях преодоления кризиса

В развитии социальной политики Российской Федерации можно выделить как минимум три этапа, представляющих функционирование различных моделей социального развития:

1. Первый этап (первая половина 1990-х годов) характеризовался патерналистской моделью социального развития, для которой характерно жесткое определение государством поведения человека в социальной сфере и охват социальной защитой практически всего населения. Данная модель была заимствована из практики регулирования социальной сферы СССР.

Среди основных недостатков патерналистской модели можно выделить перекрестную реализацию социальных программ, вызывающую дублирование социальной помощи и неоправданно высокие (с точки зрения финансовых возможностей) расходы на социальную сферу. На этом этапе социальная политика в России, как и во многих других странах с переходной экономикой, была ориентирована преимущественно на наращивание удельного веса социальных расходов в совокупных расходах государства. В то же время усилия, направленные на повышение эффективности социальных программ, отступали на второй план.

Повышение доли социальных расходов не смогло предотвратить снижение уровня жизни не только всего населения, но даже работников отраслей социальной сферы. Оно привело лишь к дальнейшему быстрому нарастанию проблемы бюджетного дефицита. Таким образом, патерналистская модель показала свою неэффективность в регулировании современных социальных процессов в обществе. Вместе с тем ее применение на начальном этапе социально-экономических преобразований в России было обосновано в силу ряда причин, среди которых: резкое падение уровня жизни населения; отсутствие опыта решения столь масштабных задач в области социальной политики; недостаточная определенность социально-экономических приоритетов государства; отсутствие нормативно-методической базы для решения многих задач социальных реформ; несформировавшаяся рыночная социальная структура общества.

Резкое обострение бюджетно-финансовых проблем в условиях экономики кризисного состояния подтвердило бесперспективность попыток решить социальные проблемы лишь путем дальнейшего наращивания финансирования, без проведения глубоких структурных социальных преобразований, тем более что сохранение традиционных методов социальной политики приводило к прямо противоположным результатам: например, перекрестное субсидирование жилищно-коммунальных расходов в большей степени повышало уровень благосостояния богатых слоев общества, чем бедных.

2. Второй этап современной истории развития российской социальной политики составляет переход от патерналистской модели к адресной системе. Именно переход, так как мы еще далеки от достижения этой цели. Основными характеристиками этой модели являются:

– четкое определение приоритетов социальной политики;

– дифференциация социальной политики государства в отношении различных слоев населения;

– корректное выделение категорий получателей социальной помощи;

– доведение до получателей социальной помощи финансовых ресурсов в полном объеме;

– определение и разграничение полномочий в реализации социальной политики между всеми уровнями бюджетной системы.

Важнейшей задачей в сфере социальной политики становится существенное повышение ее эффективности, концентрация усилий на решении наибол6ее острых социальных проблем, выработка новых механизмов реализации социальной политики, обеспечивающих сокращение неоправданных бюджетных расходов, и более рациональное использование материальных и финансовых ресурсов в социальной сфере.

Примеры неэффективного расходования средств существуют практически в каждой отрасли социальной сферы и связаны, прежде всего, с преобладанием безадресных форм социальных выплат. Согласно оценкам Международной организации труда, эффективность программ социальной помощи в России, рассчитанная как удельный вес средств, поступающих семьям, живущим за чертой бедности, в суммарных социальных трансфертах, составляет всего 19 %. Аналогичный показатель в большинстве развитых стран и в некоторых странах Восточной Европы колеблется в пределах 30–50 %.

Одним из важнейших аспектов в изменении социальной политики является переход от преимущественно социальной поддержки к социальному страхованию с дифференциацией рисков и зависимостью размеров страховых выплат от страховых взносов. Это является одной из важнейших форм перехода от системы социального патернализма к адресной социальной системе. Формирование адресной социальной поддержки предполагает введение целевого характера в системе распределения и использования социальных трансфертов, в том числе и как основы межбюджетных отношений.

В рамках реализации адресной модели социальной системы Российской Федерации можно выделить следующие этапы: антикризисное управление социальными процессами в обществе; достижение социальной стабильности; устойчивое развитие социальной сферы. Сложившаяся на сегодняшний день ситуация в социальной сфере соответствует первому этапу становления вышеуказанной модели. Управление социальными процессами в значительной степени осуществляется по принципу «пожарной команды», когда основные усилия прилагаются к решению самых неотложных проблем, представляющих угрозу существованию единого социального пространства на территории Российской Федерации.

В сложившейся ситуации Правительство России в документе «О мерах Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации по стабилизации социально-экономического положения в стране», принятом в декабре 1998 года, поставило на первый план оперативное решение вопросов нормализации сферы жизнеобеспечения, поддержания доходов населения, смягчения последствий финансового кризиса для населения. На этом этапе совершенствовалась нормативно-правовая база новой модели адресной социальной защиты Российской Федерации.

3. Третий этап формирования социальной политики в рамках перехода к адресной социальной системе характеризуется двумя основными тенденциями. Одна их основных черт системного изменения модели социальной политики – ее муниципализация, т. е. смещение по иерархии управления вниз, что позволит повысить эффективность расходования бюджетных средств путем предоставления возможности в большей степени определять социальную политику на муниципальном уровне. При этом должно сохраняться единое социальное пространство на территории России путем установления федеральных минимальных гарантий в социальной области (минимальных социальных стандартов). Другой характерной чертой третьего этапа формирования социальной политики является «монетизация» социальных льгот. Данный процесс подразумевает замену основной массы социальных льгот для определенных категорий льготников ежемесячными денежными выплатами.