GR: Полное руководство по разработке государственно-управленческих решений, теории и практике лоббирования

Не происходит этого, как правило, потому, что, несмотря на очевидную однобокость предоставляемой лоббистом информации (что, по нашим оценкам, в большинстве случаев понимают и лоббист, и политический стейкхолдер), ее реализация в готовящемся документе или решении выгодна обоим. По сути, задача лоббиста в этом процессе заключается: в подготовке позиции, соответствующей его интересам и ее интерпретация (когда это, конечно, возможно), в соответствии с интересами того или иного профильного для него чиновника; в убеждении политического стейкхолдера, что данная позиция соответствует его интересам и лоббист, при необходимости, используя свои ресурсы (например, правильное освещение в СМИ, организацию поддержки со стороны партнерских общественных организаций и пр.), сможет оказать дополнительную поддержку в проведении данной инициативы. Этот вывод хорошо соотносится с подходом, предложенным американским политологом Р. Холлом, названным им концепцией «законодательного субсидирования». Исследуя активность лоббистов в Конгрессе США, ученый делает вывод, что лоббизм на практике не является стратегией, направленной на изменение позиции и предпочтений законодателя. По его мнению, лоббизм – это, скорее, попытка субсидировать законодательные ресурсы тех законодателей, чьи предпочтения уже разделили группы интересов. Вот что он пишет: «Лоббисты отличаются от законодателей своей специализацией на решении одной интересующей их проблемы и обладают значительными ресурсами для ее решения. Проблема лоббистов заключается в невозможности прямого участия в принятии политических решений в сфере законодательства. Ресурсы лоббиста, чтобы стать значимыми, должны быть реализованы через тех, кто имеет возможность участвовать в принятии этих решений. Соответственно, лоббист сначала отбирает законодателя, который уже имеет схожую с ним позицию и верования. Затем лоббисты субсидируют инициативы законодателей, предоставляя им данные для формулировки предложений, рассмотрения альтернатив, заключения, аргументы или иным способом помогают законодателям осуществлять самостоятельные действия по изменению содержания закона или вероятности его прохождения» [190] .

190

Hall R., Deardorff A. Lobbying as Legislative Subsidy, American Political Science Review, vol. 100, no. 1, February, 2006.

ИНФОРМАЦИЯ, СВЯЗАННАЯ С ПРЕДПОЧТЕНИЯМИ ИЗБИРАТЕЛЕЙ

Данный тип информации связан с активными интересами групп, которые затрагиваются в политическом процессе. Чем больше группа, тем сильнее она вовлечена в данный процесс. Для публичного политика определяющее значение имеют прежде всего позиции социальных и бизнес-групп. Первые главным образом обладают электоральным ресурсом (например, профсоюзы); вторые – финансовым ресурсом, в котором политик заинтересован в период выборов. Таким образом, при наличии значительных экономической и электоральной баз, позиции данных групп не могут не учитываться при выработке государственных решений. По нашим наблюдениям из области формирования федерального законодательства, практически каждое его изменение приводит к возникновению конкретных интересов у данных групп. Происходит это потому, что в силу своего масштаба, широты деятельности и пр. такие изменения каждый раз прямо отражаются на показателях их деятельности. Стоит отметить, что данные интересы зачастую могут сталкиваться и противоречить друг другу. Цель политика в этом случае – найти необходимый компромисс, который позволит ему сохранить лояльность обеих групп. Нередко это сделать непросто, например, явная поддержка табачного законодательства или игнорирование экологических проблем, конечно, обеспечат политику необходимую поддержку со стороны бизнеса, однако его репутационный капитал, так необходимый в период выборов, будет растрачен. Определяя роль лоббистов в данном процессе, можно утверждать, что они являются лишь проводниками данных интересов, донося их до политического стейкхолдера. Публичный политик прямо или косвенно зависит от этих позиций. Как уже было отмечено выше: во-первых, данные группы финансируют (могут финансировать) его избирательную кампанию; во-вторых, обладая значительной электоральной базой, они могу оказать ему существенную поддержку при очередном избирательном цикле. Таким образом, ценность данного типа информации заключается не в том, что она правильная или неправильная, убедительная или нет, соответствует личным предпочтениям политика, а в том, что она отражает интересы групп, аккумулирующих финансовые и электоральные ресурсы. Очевидно, что здесь существует прямая взаимосвязь – чем влиятельнее группа, тем более вероятен шанс учета ее интересов в политическом процессе.

В заключение стоит отметить, что приведенная концепция и подтверждающая ее аргументация имеют, на наш взгляд, целый ряд серьезных ограничений. Основные из них следующие.

Во-первых, возможным аргументом критиков рассматриваемого здесь подхода является тезис о «неравном обмене». Очевидно, что политический стейкхолдер, участвуя в принятии государственного решения, от которого, например, зависит существенный рост (или сохранение уровня) доходов той или иной компании или отрасли, получает взамен слишком мало – некую информацию, повышающую уровень его компетентности. Конечно, можно сколько угодно говорить о профессиональной репутации, этике государственного служащего, а также о возможных известных рисках, держащих представителя власти в рамках его служебного долга и т. п., однако здравый смысл подсказывает, что здесь кроется важная проблема, которая особенно обостряется в капиталистической экономике, где деньги являются универсальным мерилом. Система «вращающихся дверей», распространенная в США, в результате которой чиновник переходит из государственной службы в бизнес, из бизнеса на государственную службу (часто в связи с победой той или иной партии на выборах в американский парламент), гармонично повышая тем самым как свой финансовый, так и административный капитал, в данном случае, очевидно является хорошей традицией, сглаживающей проблему «неравного обмена». Но отсутствие такой традиции в политической культуре России является существенным дополнительным аргументом сторонников коррупционной теории лоббизма.

Во-вторых, ценность информации, предоставляемой лоббистом, и вытекающее из этого положение данного института напрямую зависит от особенностей политической системы. Например, значение информирования о настроениях избирателей по тому или иному вопросу будет более важным при мажоритарной системе выборов в стране, когда член парламента несет персональную ответственность перед избирателями его округа. Персональная ответственность делает его зависимым от общественного мнения, интересов локальных групп и пр. При пропорциональной системе выборов, в результате которых парламент формируется по спискам победивших на выборах партий, публичный политик по аналогии с бюрократом заинтересован скорее в упрочнении своего положения в партийной иерархии, чем в популярности среди избирателей. Следовательно, ресурс информирования, которым располагает лоббист, будет в данном контексте не столь важен, а статус лоббиста понизится.

Ценность информации как ключевого ресурса лоббиста также зависит от особенностей функционирования бюрократического класса. Например, если в политической системе критерий эффективности, нацеленность на результат и пр. являются существенными ценностями, а чиновник по аналогии с корпоративным менеджером имеет четкую систему отчетности и мотиваций, деятельность лоббиста для него будет важной, так как она не только повышает его компетентность, но и является индикатором восприятия его действий в профессиональной среде. Если же в бюрократической среде распространено назначение на должности по принципу личной преданности, а не эффективности кандидата, «кумовства», отказа от любых инициатив, размытых показателей отчетности и пр., то ресурс информирования, которым обладает лоббист, перестает иметь какое-либо определяющее значение. Как мы видим из приведенных выше примеров, для формирования и развития института лоббизма в его цивилизованном виде, основанном на информировании и убеждении, должны быть созданы определенные условия, которые могли бы способствовать тому, чтобы ключевым ресурсом лоббиста для политика был его интеллектуальный, а не финансовый капитал.

ГЛАВА 3 СУБЪЕКТНЫЙ СТАТУС ЛОББИЗМА

В российской науке и зарубежной научной среде идет долгая дискуссия об определении термина «субъект лоббизма» («лоббист»), прежде всего о круге акторов, которых следует относить к данному понятию. Ключевые разногласия строятся вокруг ряда вопросов, к которым мы, в первую очередь, отнесли бы следующие.

 Каково соотношение групп интересов (влияния) и субъектов лоббизма?

 Уместно ли относить к субъектам лоббизма представителей органов государственной (муниципальной) власти?

 Индивидуальный и институциональный подход к субъектам лоббизма.

 Уместно ли относить к субъектам лоббизма сотрудников департаментов по связям с органами государственной власти (GR-менеджеров)?

 Уместно ли относить к субъектам лоббизма так называемых встроенных лоббистов?

 Уместно относить к лоббизму активность рядовых граждан?

Рассмотрим указанные разногласия подробнее.

§ 1 СООТНЕСЕНИЕ ГРУПП ИНТЕРЕСОВ (ВЛИЯНИЯ) И СУБЪЕКТОВ ЛОББИЗМА: ОБЩЕЕ И ОТЛИЧНОЕ

Приступая к анализу соотношения групп интересов (давления) и субъектов лоббизма, возникает разумный вопрос о целесообразности введения дополнительных понятийных категорий при наличии уже устоявшейся и хорошо разработанной, прежде всего американской школой политологии, теории заинтересованных групп. На первый взгляд, введение дополнительного понятийного аппарата может показаться излишним, ведь термины «лоббизм», «лоббирование» можно с легкостью заменить словами «воздействие», «влияние», а понятие «лоббист» можно определить как «представитель группы влияния, давления» и т. п. Стоит констатировать, что достаточно большое количество ученых идут именно по этому пути, часто напрямую соотнося данные категории. Например, М. Мунтян пишет о том, что: лоббизм «есть форма законного влияния “групп давления” на управленческие решения государственных органов в целях удовлетворения интересов определенных социальных структур (организаций, ассоциаций, территориальных образований, слоев граждан и т. д.)» [191] . Исследователь Т. Масловская под лоббированием понимает процесс взаимодействия групп интересов с субъектами власти, направленный на реализацию групповых интересов при принятии решений [192] . Таким образом, ученые приравнивают субъектов лоббизма к группам (интересов) давления, фактически напрямую соотнося данные понятия.

191

Мунтян М. А. Лоббизм и лоббистская деятельность (теоретический очерк): http://muntjan.viperson.ru/articles/mihail-muntyan-politika-gruppy-interesov-i-lobbistskaya-deyatelnost-lektsiya.

192

Масловская Т. С. Теория и практика лоббирования в России и субъектах Российской Федерации. М.: Компания Спутник+, 2008. С. 147–148.

В то же время у ряда российских и зарубежных авторов мы находим разграничения данных категорий, при этом лоббизм выделяется в отдельный самостоятельный институт с только ему присущими качествами и характеристиками. Так, американский ученый Г. Макконнелл в середине прошлого века, проводя грань между группами давления и лобби, писал: «Группа давления – это организация, которая защищает определенные материальные, духовные или другие интересы посредством платных агентов или лоббистов, нанятых для воздействия на законодателей и должностных лиц, поддержкой кандидатов, выдвигаемых политическими партиями, или систематическим ведением просветительских или пропагандистских кампаний среди широкой общественности» [193] . Российский политолог Н. Зяблюк, исследуя активность заинтересованных групп в США, четко определяет, что «заинтересованная группа, став группой давления, может одновременно быть собственно лоббистом, если осуществляет давление сама, но может и не быть им, если функции осуществления переданы другим группам. Таким образом, выстраивается следующая цепочка: заинтересованная группа – группа давления – лоббистская организация» [194] . Исследователь М. Мунтян еще более категоричен, по его мнению, несмотря на то что «большинство лоббистов представляют группы, обладающие особыми интересами, лоббизм не может быть отождествлен с деятельностью и поведением таких групп вообще. Во-первых, не только группы, но и отдельные лица могут осуществлять лоббирование. Во-вторых, группы, преследующие общие интересы, могут быть вовлечены во многие другие формы деятельности в дополнение к лоббированию, а могут и вовсе не заниматься им. В-третьих, группы или индивиды могут найти способ прямого представительства своих интересов в органах власти без посредников-лоббистов» [195] .

193

McConnell G. Private Power and American Democracy (1967).

194

Зяблюк Н. Г. США: лоббизм и политика. М.: Мысль, 1976.

195

Мунтян М. А. Лоббизм и лоббистская деятельность (теоретический очерк): http://muntjan.viperson.ru/articles/mihail-muntyan-politika-gruppy-interesov-i-lobbistskaya-deyatelnost-lektsiya.

В первой главе книги нами была представлена базовая теория групп, которая является предтечей к анализу теории лоббизма. В данной главе мы детально рассмотрим субъектный статус лоббизма. Здесь же мы соотнесем две теории, выделим в них общее и частное. Мы надеемся, что приведенные выводы и обобщающие заключения поставят точку в дискуссии о соотношении субъектов лоббизма и групп интересов.

Для итоговых сопоставлений групп интересов и субъектов лоббизма сравним две концепции, исходя из их субъектного состава. Для сравнения концепций по субъектному составу мы будем использовать два уже рассмотренных нами подхода. В рамках теории групп – это организационный и функциональный подходы; в рамках теории лоббизма – это широкий и ограниченный подходы. Для наглядности изобразим графически внутреннюю структуру групп интересов (давления) и субъектов лоббизма в их сопоставлении при разных моделях.

Из представленных графических изображений можно сделать ряд выводов, а также дать оценочную характеристику плюсов и минусов каждого из представленных сопоставлений с точки зрения перспектив развития рассматриваемого направления в рамках политической науки. Представляется, что каждый из подходов – лишь инструментарий, позволяющий глубже понять рассматриваемых акторов в их взаимосвязи с органами публичной власти. Исходя из этого главного критерия мы и должны обосновывать выбор модели.

По рисунку 2. Сопоставляется организационный подход к группам интересов с широким подходом к субъектам лоббизма