Институты государственного управления в контексте стратегических вызовов российской экономики

Безусловно, по данному составу возникает ряд вопросов относительно дочерних предприятий материнских компаний, входящих в госсектор, объектов, находящихся в доверительном управлении и аренде частных хозяйственных структур. Но несмотря на некоторые юридические коллизии, около 15 лет публиковались Росстатом данные по госсектору, и по данным Росстата в дальнейшем различными специалистами очень подробно анализировалась динамика и структура акционерных обществ, в капитале которых участвовало государство (включая использование специального права «золотая акция»), исходя из размера доли государства. Анализировался удельный вес госсектора в экономике. Доля госсектора определялась по отдельным показателям: объем произведенной промышленной продукции (работ, услуг); выпуск продукции сельскохозяйственными предприятиями; объем строительных работ; пассажирооборот организаций транспорта; объем платных услуг, оказываемых населению, и пр. Также оценивался прогноз развития государственного сектора.

Трансформация понятия государственного сектора как объекта управления (в том числе и как объекта статистического учета) началась в начале 2015 г. – после принятия государственной программы по управлению федеральным имуществом в том числе, что нашло отражение и в регламентации статистического учета [42]. Этим же документом было отменено постановление «О прогнозе развития государственного сектора экономики Российской Федерации».

Во вновь принятом документе о статистическом наблюдении понятие государственного сектора исчезло, было введено понятие государственного имущества хозяйствующего субъекта. В Постановлении № 72 указано, что в целях совершенствования статистического наблюдения в сфере управления государственным имуществом Правительство Российской Федерации утверждает систему показателей для оценки эффективности управления государственным имуществом и формирования статистического наблюдения.

Новым документом также было установлено, что для целей формирования статистического наблюдения за эффективностью управления государственным имуществом к хозяйствующим субъектам относятся: (1) государственные унитарные предприятия, в том числе казенные; (2) государственные учреждения – автономные, бюджетные и казенные; (3) хозяйственные общества, в уставном капитале которых есть акции (доли), находящиеся в государственной собственности; (4) акционерные общества, в отношении которых Российская Федерация или субъекты Российской Федерации обладают специальным правом на участие в управлении («золотая акция»). Как видно из предложенных в Постановлении № 72 критериев отнесения к предприятиям с государственным участием, порог в 50% отменен, введено понятие «специальное право на участие в управлении» и другие понятия, характеризующие корпоративные отношения государства. Также была утверждена система показателей для оценки статистического наблюдения и оценки эффективности управления государственным имуществом.

Сформировавшаяся на сегодня институциональная среда не прозрачна и не структурирована, имеет противоречивые механизмы управления и обладает дырами в правовом контуре. Вследствие этого, государственный сектор экономики как целостный объект системы государственного регулирования, включающей как методические подходы к формированию и оценке государственного сектора, так и статистическое его наблюдение, выпал из данной системы управления: формально он не обозначен в нормативных и законодательных документах.

Анализ же имеющихся правительственных документов указывает на то, что государство постепенно отказывается от управления государственным сектором как единым (макроэкономическим) объектом, статистически отслеживаются данные по показателям эффективности управления компаниями с государственным участием, а свое участие в экономике государство оценивает по экспертным оценкам.

Вопрос достоверности оценки государственного сектора без четких критериев его идентификации не является предметом данной работы – он требует отдельного серьезного исследования, о чем мы уже писали в более ранних работах [43, с. 52–62].

2.4. Законопроект «О государственном и муниципальном имуществе» (2019 г.)

Законопроект «О государственном и муниципальном имуществе» [44], проект концепции которого в сентябре 2019 года обсуждался в Государственной Думе РФ и который был размещен на портале правительства для общественного обсуждения в начале октября 2019 г., призван регулировать отношения по принадлежности имущества Российской Федерации, субъектам Российской Федерации (государственное имущество) и муниципальным образованиям (муниципальное имущество), по перераспределению этого имущества между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, по управлению им, учету, хранению и контролю за его использованием и распоряжением, а также по информационному обеспечению управления данными процессами.

Данный законопроект уже сейчас подвергается критическому осмыслению и влечет за собой большой поток дополнений и изменений. Но нельзя не отметить, что предложение данного законопроекта позволяет говорить о том, что в настоящее время возникает реальная возможность перейти на новую ступень в управлении государственным имуществом. В нем сделана попытка системно представить объект управления- закрепленное и незакрепленное государственное имуществом, а также систему его управления. Особое внимание уделено корпоративному управлению организациями с государственным участием. Важно отметить, что своевременное и сбалансированное развитие института корпоративного управления включает в себя большой потенциал в решении проблем госуправления, поскольку может устранить противоречие между двумя позициями: еще большая приватизация с целью сокращения объема и степени участия государства в экономике или увеличение доли компаний с государственным участием.

При формировании институциональной среды модели управления государственным и муниципальным имуществом должен быть решен вопрос о создании такого законодательного каркаса, который был бы направлен на преодоление существующих противоречий и обеспечивал возможность получения реальных и значительных положительных результатов как в экономической области, так и в части социальных эффектов. В связи с тем, что эти противоречия наблюдаются на протяжении достаточно длительного времени, трансформируясь по мере проведения реформ, но не позволяя выйти на качественно иной уровень управления, то преодолеть их только принятием одного закона о государственном и муниципальном имуществе не получится, но принятие данного закона – это важный шаг к повышению качества государственного управления.

Поэтому необходимо параллельно работать и над новой Концепцией, и над законом о государственном и муниципальном имуществе, которые бы всесторонне раскрывали корпоративные отношения в государственном секторе, а также над целым рядом регулирующих документов, которые бы в совокупности и сформировали законодательный каркас институционального поля государственного управления федеральным и муниципальным имуществом.

С учетом дальнейшего развития научных положений наших исследований мы хотели бы обратить внимание законодателей на некоторые принципиальные моменты, которые целесообразно учесть при дальнейшей работе над законопроектом.

1. Необходимость введения понятия «казна» и нормативного правового регулирования процессов ее формирования и управления на уровне одного федерального закона диктуются очевидным увеличением объема вовлечения государственной собственности в гражданский оборот, а также потребностью учета процедур отчуждения и приобретения объектов госсобственности.

Однако до сих пор не решен принципиальный вопрос относительно законодательства о казне как части государственного и муниципального имущества, а именно включать ли закон о казне в единый закон об имуществе или надо выделять его в отдельный закон.

При этом надо учитывать накопленный региональный опыт законодательства о казне [45, с. 66–81; 46, с. 79–96], а также региональный опыт функционирования законов о государственной собственности субъектов РФ. Законодателям следует иметь в виду, что при принятии единого закона об имуществе, включающего в том числе и положения о казне, необходимо будет приводить в соответствие федеральное, региональное и муниципальное законодательство. Регионы за этот более чем 20-летний период накопили индивидуальный опыт законодательного регулирования своего имущества, со своими провалами и достижениями.