История государственного управления в России

И в годы Смуты, и в начале правления царя Михаила ослабленная центральная власть остро нуждалась в поддержке «всей земли». Земские соборы, по существу, превратились в этот период в орган распорядительной власти, в котором большую, даже решающую роль играли представители дворянства и посадских людей. Отмечалось, что «смута создала условия, которые дали выборному элементу решительное преобладание над должностным и тем сообщили земскому собору характер настоящего представительного собрания». В то время, по его же наблюдению, людьми овладели «новые понятия», дотоле неведомые: «совет всея земли», «общий земский совет», «всенародное собрание», «крепкая дума миром», Собор 1613 г. «можно признать первым достоверным опытом действительного народного представительства», – писал В. О. Ключевский.

Как известно, на этом соборе царем был избран 16-летний Михаил Романов (1596–1645).

Новая царская династия Романовых утвердилась на русском престоле с 1613 г., ее представители правили страной 300 лет. За царями Романовыми утвердился пышный титул «Божией милостью Великий государь, царь и Великий князь, Всея России самодержец», в котором главенствует идея о божественном происхождении власти. В XVII в. сложилась концепция богоизбранности Романовых; ее автором был кесарь Троице-Сергиева монастыря Авраамий Палицын.

В первые годы правления Михаила Федоровича страна переживала разруху, испытывала огромные финансовые трудности.

И царь нуждался в поддержке различных слоев населения, особенно торговых людей, владеющих денежными средствами. В этот период земские соборы заседали почти непрерывно. Они превратились в органы распорядительной власти, где решающую роль играли представители дворянства и посадских людей и первое время по-своему выражали волю «всей земли». Однако после возвращения из польского плена в Москву в 1619 г. митрополита Филарета, отца царя Михаила Романова, и образования постоянного правительства роль земских соборов и соборных депутатов уменьшилась, они стали собираться реже.

Если в период 1613–1622 гг. соборы действовали почти непрерывно, то с 1622 по 1632 г. они не собирались. В период 1632–1653 гг. земские соборы созывались редко, но вопросы, которые они рассматривали, были очень важными: Соборное уложение 1649 г., восстание в Пскове, русско-польские, русско-крымские отношения, воссоединение Украины с Россией, вопрос об Азове. Земские соборы этого периода характеризуются активным выступлением сословных групп, предъявляющих требования правительству. После 1653 г. деятельность соборов снижается и только в 1683–1684 гг. отмечается небольшой взлет, оказавшийся кануном их падения. Эта тенденция выражала перерастание сословно-представительной монархии в абсолютную.

Свои функции соборы выполняли с соизволения и по указаниям верховной власти, которая была озабочена тем, чтобы после страшного разорения побыстрее «земля устроить». Для этого и собирали в столицу выборных людей, «которые б умели рассказать обиды и насильства, и разоренье», наметить меры для общего устроения дел в государстве, «чтобы во всем поправить, как лучше». Собор был орудием в руках правительства.

Однако в дальнейшем монархия уже перестает нуждаться в соборах. Главной ее опорой становятся армия и бюрократический аппарат. Укрепляется приказная система управления.

Приказы

В XVII столетии вместо немногочисленной группы лиц к работе в государственных учреждениях России приступает особая специальная прослойка, получившая общее наименование приказных людей.

Приказные люди – специальная, в XVII в. сформировавшаяся в сословную группа служилых людей, основной обязанностью которых была работа в государственных учреждениях в центре и на местах.

Особенностью первой половины XVII в. также было широкое распространение временных приказов, хотя они оформлялись законодательным актом об их создании, определении функций, штата, бюджета и назначении главы. Отличались они от постоянно действующих функциональным и экстерриториальным характером, оперативностью работы.

Когда в 10–20-е гг. XVII в. восстанавливалась система государственного управления, разрушенная в Смутное время, начали функционировать примерно 20 центральных учреждений. Необходимость больших финансовых расходов на хозяйственные нужды привела к усилению фискальной деятельности приказов. Поэтому были воссозданы также и четвертные приказы, создан ряд новых постоянных и временных центральных учреждений по сбору налогов (приказ Большой казны).

Усиление значимости в Смутное время таких социальных групп, как дворянство и казачество, предопределил возрождение Поместного приказа, ведавшего массовой раздачей земель, и Казачьего приказа.

Новым для приказной системы было формирование Патриаршего упрощения в связи с возрастанием роли в управлении государством патриарха Филарета. С этого времени в стране установилось тройное деление приказной системы государственных учреждений (государственные, дворцовые, патриаршие приказы).

Ведомство каждого приказа создавалось вследствие исторической потребности в новом органе. Одни приказы ведали во всех отношениях какой-то территорией государства (Сибирский приказ, Костромская четь и т. д.), другие – управляли определенной категорией населения (Приказ холопий – холопами, Стрелецкий – стрелецким войском и т. д.); третьи заведовали определенным родом дел (Разбойный – уголовной юстицией, приказ Большой казны – финансами, Разрядный – военными делами, Посольский – дипломатическими сношениями и т. д.).

Наряду с крупными приказами существовали мелкие, вроде Аптекарского, ведавшего придворно-медицинской частью, Каменного, наблюдавшего за каменными постройками. Так же, как приказы, были устроены дворцовые учреждения, которые носили характер домашних хозяйственных контор царской семьи (мастерские палаты и др.).

Организация всех приказов была приблизительно одинакова. Они состояли из присутствия и канцелярии. Присутствие состояло из начальника приказа (часто члена Думы) и «товарищей». Они назывались судьями и были подчиненными по отношению к начальнику, поэтому, будучи по форме коллегиальным, приказное присутствие на деле таковым не являлось: дела решались не большинством присутствующих, а по усмотрению старшего. В мелких приказах также не было коллегиальности: делами ведал один начальник, без товарища. Канцелярия состояла из подьячих под начальством дьяков; численность и тех и других зависела от размеров приказной деятельности.

В XVII в. число приказов увеличилось с 44 в 1626 г. до 55 в 1698 г. Важнейшие приказы (Посольский, Разрядный) возглавляли думные дьяки. Допускалось совместительство, т. е. служба дьяков одновременно в двух приказах. Боярин Б. И. Морозов, например, был одновременно судьей в пяти приказах.

Во многих приказах штат не превышал 10 человек. В таких приказах, как приказ Большого прихода, Новгородской четверти, Разбойный, штат состоял из 22–27 человек. Особую группу представляли четыре крупнейших приказа: Поместный (73 человека), Большого дворца (73). Казанского дворца (46), Разрядный (45).