История государственного управления в России

С введением коллегий в России усилилась коррупция. Исследователи отмечали: «Ранее, в Московском государстве до Петра I, чиновники могли официально „кормиться от дел“, получая натуральную или денежную плату от населения за услуги. В петровское время государство монополизировало источники существования чиновников с целью поставить их в большую зависимость от власти и противопоставить в этом отношении основной массе населения страны. Обычай, ранее допускавший систему кормлений и фактически поощрявший систему поборов с населения, был заменен законом, вводившим фиксированный размер оклада в соответствии с занимаемой должностью. Кормление от дел вне системы государственного обеспечения и контроля было объявлено преступлением, взимание с населения поборов – приравнено к взятке, а продолжающаяся практика такого рода – поставлена вне закона. Отрыв правовой нормы от реального положения вещей был, однако, настолько велик, что преодолеть его возможно было лишь отступлением от закона. Данный конфликт разрешался на практике созданием системы коррупции – совокупности неписаных правил и особой чиновничьей круговой поруки, фактически ставивших бюрократию и источники ее обогащения вне социального контроля. Именно с петровского времени поэтому коррупция становится той смазкой, без которой не могут прийти в движение колеса государственной машины».

В 1699 г. при Боярской думе, потерявшей свое прежнее значение, была создана Ближняя канцелярия, в которой по началу проходили и думские заседания, с 1704 г. – с участием и приказных судей. С 1708 г. эти заседания, ставшие постоянными, стали именоваться Консилией Министров (так стали называть начальников приказов). При отъезде царя Петра государством управляла Консилия, пытавшаяся решить все государственные проблемы с помощью царских именных указов. Боярская дума больше не собиралась. В октябре 1704 г. была создана личная канцелярия царя (кабинет Петра I, просуществовавший до 1727 г.), решавшая по его приказам многие проблемы управления страной и подготовки законодательства.

Изменения в судебной системе

Высшей судебной властью обладал царь. Все наиболее важные и сложные дела поступали к нему на утверждение. Царь единолично рассматривал многие дела.

Следующей судебной инстанцией был Сенат, куда подавали апелляции по делам, рассмотренным Юстиц-коллегией. Кроме того, суду Сената подлежали за должностные преступления сенаторы и другие высшие чиновники. Специальным высшим судебным учреждением являлась Юстиц-коллегия. Она была апелляционным судом по отношению к губернским надворным судам, а также рассматривала некоторые дела в качестве суда первой инстанции и одновременно управляла всеми судами страны. Судебные функции выполняли и другие коллегии, рассматривая дела чиновников, виновных в должностных преступлениях.

В губерниях была учреждена сначала должность ландрихтера, а с 1719 г. образованы надворные суды, которые, по мысли Петра I, не должны зависеть от местной администрации. В действительности же они зависели от нее, потому что обычно президентами надворных судов назначались губернаторы или вице-губернаторы.

Надворные суды – первая и апелляционная инстанции для нижних судов, которые были созданы во всех городах империи и делились на провинциальные и городовые. Нижние суды рассматривали уголовные и гражданские дела и выносили по ним приговоры и решения, а дела, по которым выносилась смертная казнь, они передавали (с изложением своего мнения) на утверждение надворного суда.

В 1722 г. нижние суды были упразднены и в каждой провинции учрежден провинциальный суд в составе воеводы и асессоров. В 1727 г. ликвидировали и надворные суды, а их функции перешли к губернаторам. В губерниях и провинциях судебные функции выполняли также некоторые должностные лица. Например, воеводы и земские комиссары рассматривали дела о побегах крестьян от помещиков, а камериры – дела, в которых затрагивались интересы казны. Наиболее важные дела о государственных преступлениях передавались в Преображенский приказ и Тайную канцелярию, или Канцелярию тайных розыскных дел.

Преображенскому приказу, созданному для управления потешными Преображенским и Семеновским полками, в 1697 г. передаются все дела о политических преступлениях. В 1718 г. создается Тайная канцелярия (в связи с делом царевича Алексея), в дальнейшем она ведает делами «о злом умысле против персоны его царского величества или измены, а также о возмущении или бунте». Преображенский приказ находился в Москве, а Тайная канцелярия – в Петербурге. После смерти Петра I Преображенский приказ упраздняется, а в 1762 г. Петр III, придя к власти, ликвидировал Канцелярию тайных розыскных дел, отменил «Слово и дело». При Екатерине II учреждается Тайная экспедиция Сената, которая рас следовала и рассматривала наиболее крупные дела по политическим преступлениям.

Специальные суды существовали для духовных лиц, церковных и монастырских крестьян. Уголовные и гражданские дела городского населения рассматривали городские магистраты, а апелляционной инстанцией являлся Главный магистрат. Крепостных крестьян судили сами помещики, за исключением тех случаев, когда речь шла о тяжких преступлениях.

Во главе прокуратуры стоял генерал-губернатор, а в губерниях – губернские прокуроры. В уездах имелись уездные прокуроры, так называемые стряпчие. Они осуществляли надзор за деятельностью уездных учреждений, в том числе и судов.

Параллельно с гражданской судебной системой образовывались военные суды. Высшей инстанцией в этой системе был генеральный кригсрехт, рассматривавший наиболее важные дела, связанные с государственными или воинскими преступлениями. Нижней инстанцией был полковой кригсрехт, рассматривавший все остальные дела. Военные суды также были коллегиальными, при каждом из них состоял аудитор, наблюдавший за законностью правосудия. Приговоры генерального кригсрехта выносились на утверждение в Военную коллегию.

Новыми чертами организационной судебной системы в первой четверти XVIII в. стали:

– коллегиальное устройство судов;

– попытки (правда, неудачные) отделить судебную организацию и функцию от административной;

– учреждение контроля за деятельностью судов со стороны специально учрежденных органов (прокуроров, фискалов, аудиторов), совмещение гражданской и военной юстиции.

Абсолютистское государство первой четверти XVIII в. называют полицейским не только потому, что оно настойчиво вмешивается во все сферы общественной и частной жизни, но и потому, что именно в этот период впервые были созданы профессиональные полицейские органы.

В период с середины XVII в. и до начала XVIII в. сословно-представительная монархия перерастает в абсолютную. Сословный строй приобретает черты замкнутости, консерватизма.

Форма правления при абсолютизме оставалась прежней – монархической, но содержание ее и внешние атрибуты изменились.

Власть монарха становится неограниченной. Переход к абсолютизму характеризуется заметными изменениями в государственном механизме, создается сложная бюрократическая система управления.

Реформа местного управления

Губернское правление. В начале своего царствования Петр I пытался использовать прежнюю систему местного управления, постепенно вводя выборные элементы управления. Так, указом от 10 марта 1702 г. предписывалось участие в управлении наряду с воеводами выборных представителей дворянства. В 1705 г. этот порядок стал обязательным и повсеместным, что должно было усилить контроль за старой администрацией.

В конце 1708 г. Петр I издал указ о разделении России на 8 обширных административных округов, названных губерниями. Это были: Московская, Ингерманландская (или Санкт-Петербургская), Киевская, Смоленская, Архангельская, Казанская, Азовская и Сибирская губернии. Они разделялись на провинции, во главе которых стояли воеводы, а провинции – на дистрикты.