История России. XX век. Деградация тоталитарного государства и движение к новой России (1953—2008). Том III
Шрифт:
Избрание на пост Президента России Владимира Путина ознаменовалось реформой отношений между центром и регионами, направленной на укрепление государственной вертикали и централизацию власти. В мае 2000 г. новый Президент объявил об учреждении семи федеральных округов и назначении в них его полномочных представителей. Границы округов далеко не всегда совпадали с привычными рубежами между экономическими районами, зато довольно точно соответствовали членению территории на военные округа. Полномочные представители Президента должны были стать проводниками его политики. В их задачу входила, во-первых, координация деятельности федеральных структур в регионах, в том числе правоохранительных органов, консолидация правового пространства страны, содействие в проведении президентом кадровой политики на местах, организация контроля за исполнением решений
Новые администрации были призваны выявить в своем округе наиболее приоритетные экономические и социальные проблемы и координировать их решение. Поэтому направления и характер деятельности представителей президента зависели от специфики округа. Довольно скоро у представителей Президента обозначилась тенденция к усилению вмешательства в экономические дела субъектов «их» округов.
Одновременно проводилась реформа Федерального собрания. В последние годы президентства Ельцина членами Совета Федерации по должности являлись главы исполнительной власти и законодательных собраний регионов. Такая практика вызывала критику, поскольку, во-первых, регулярная законотворческая деятельность в Москве была плохо совместима с их основными обязанностями. Во-вторых, статус депутата Федерального собрания обеспечивал главам регионов и их законодательных собраний неприкосновенность; юридической процедуры законного отрешения губернаторов от должности даже в случае прямого нарушения ими федеральных законов практически не существовало. Это еще более укрепляло региональные авторитарные режимы и потенциальную фронду губернаторов по отношению к Кремлю.
После реформы в Совет Федерации вошли по два члена от каждого региона, которые представляли их исполнительную и законодательную власти. Они соответственно назначались губернаторами и избирались законодательными собраниями. Президент РФ получил право отстранять губернаторов или глав республик от должности в случае нарушения ими законов и распускать законодательные собрания, если они принимают акты, противоречащие федеральному законодательству. Кроме того, были приняты законодательные нормы, запрещавшие главам регионов занимать свой пост более двух сроков подряд. Однако отсчет этих сроков был установлен таким образом, что почти все губернаторы фактически смогли оставаться на своих постах три, а некоторые – даже четыре срока. На вакансии сенаторов региональные руководители часто проводили деятелей, которые пользовались влиянием в столице и могли лоббировать интересы области и республики, хотя и не проживали в ней – бывших министров, столичных предпринимателей, отставных генералов.
Взамен прямого участия руководителей регионов в деятельности Федерального собрания, в июле 2000 г. был создан Государственный совет (еще одно, совершенно сознательное воспроизведение имени государственного учреждения старой России), в который «губернаторы» вошли по должности. Государственный совет не был предусмотрен Конституцией и действовал при Президенте. Его задача состояла в обеспечении постоянного диалога между Президентом и главами регионов и в разработке рекомендаций по актуальным проблемам. Во главе Госсовета стоял Президиум, формировавшийся на основе ротации.
В 2000 г. при участи полномочных представителей Президента в округах Генеральная прокуратура РФ проанализировала конституции и уставы всех субъектов Федерации. В итоге в том же году они были приведены в соответствие с федеральными нормами. Были изданы специальные указы президента, обязывавшие сделать это Татарию и Башкирию.
В 2002 г. истекал срок действия договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между центром и регионами. Несмотря на мощное давление со стороны наиболее сильных регионов, Кремль отказался от продления или пересмотра этих договоров, оставаясь верным своей цели – установить единый для всех субъектов Федерации правовой режим.
Результатом реформ, проведенных в начале президентства Владимира Путина, стало восстановление управляемости государства и возвращение к общепринятым правовым нормам федерализма. Вместе с тем, уже тогда Кремль подвергался критике за создание федеральных округов
как еще одной громоздкой бюрократической структуры, лишенной рычагов экономического влияния на администрации регионов, но особенно – за новую волну административной централизации, выразившуюся в сокращении доли регионов в консолидированном бюджете, изъятии у регионов важных полномочий, фондов и источников дохода (например, дорожного фонда).В 2003–2004 гг. Кремль инициировал кампанию по укрупнению субъектов Федерации. Действительно, в ряду федеративных государств и просто крупных стран мира Россия выделялась несоразмерно большим числом субъектов Федерации (89), в десятки раз различающихся и по территории, и по численности населения, и по экономическому потенциалу (в Москве – около 11 млн жителей, а в Эвенкийском автономном округе – всего 17 тыс.). Многие малонаселенные субъекты Федерации, формально обладающие теми же правами, что и крупные регионы, жизнеспособны только благодаря массированным дотациям из центра. Политико-административная структура с «матрешечными» субъектами Федерации, когда один из них, входя в другой, имеет тот же конституционный статус, досталась современной России в наследство от советских времен и была в первые годы после распада СССР искусственно законсервирована, чтобы избежать национальных и политических конфликтов. Еще в 1990-е гг. вставал вопрос об объединении Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Москвы и Московской области.
Однако укрупнение началось не с сильных столичных регионов, а с автономных округов. Первым «укрупненным» регионом стал Пермский край, объединивший Пермскую область и депрессивный Коми-Пермяцкий АО (соответствующий закон был принят в марте 2004 г.). К лету 2007 г. в результате проведения требуемых Конституцией РФ референдумов состоялось юридическое объединение Корякского АО и Камчатской области, Усть-Ордынского Бурятского АО и Иркутской области, Агинского Бурятского АО и Читинской области, Долгано-Ненецкого (Таймырского) и Эвенкийского АО и Красноярского края. Малые или малонаселенные регионы, интегрируемые со своими более крупными соседями, получили гарантии сохранения определенной самостоятельности во вновь образуемых краях. Вместе с тем, попытки форсировать объединение Республики Алтай и Алтайского края и особенно Адыгеи и Краснодарского края натолкнулись на жесткое сопротивление этнических организаций, местной интеллигенции и части элиты.
Значительные изменения в отношениях между федеральным центром и регионами произошли после террористических актов, совершенных в августе-сентябре 2004 г., в том числе трагедии в Беслане. По предложению Президента Владимира Путина было упразднено избрание глав субъектов Федерации всеобщим голосованием жителей региона. Теперь кандидатуру на пост главы региона для утверждения региональному законодательному органу стал предлагать Президент. Если законодательное собрание не утверждает названного президентом кандидата, то глава государства вновь вносит ту же или иную кандидатуру. Если же и вторая попытка оказывается безуспешной, то президент вправе назначить исполняющего обязанности руководителя региона и распустить законодательный орган.
Аргументами для этой реформы послужили необходимость противостоять террористической угрозе, обеспечить целостность и безопасность страны. На практике большинство действовавших осенью 2004 г. глав регионов были переназначены В. Путиным на новый срок.
Сторонники реформы не без оснований утверждали, что многие авторитарные региональные лидеры, в свое время назначенные Борисом Ельциным, оказались гораздо лучшими хозяйственниками и добились более успешного развития своих регионов, чем иные «демократы». Выборность губернаторов нередко оборачивалась «приватизацией» целых регионов крупным бизнесом, успешно проводившим в губернаторы своих ставленников.
В то же время отмена избрания руководителей регионов населением подверглась критике в России и вызвала резко негативную реакцию за рубежом как отход от демократических принципов и завоеваний послекоммунистического периода. Реформа переложила всю ответственность за происходящее в регионах на федеральное правительство и Президента, что уменьшило устойчивость политической системы. Нарушаются естественные принципы отбора политических лидеров. Став неподотчетными перед избирателями и более зависимыми от Кремля, главы администраций (губернаторы) и президенты республик не заинтересованы в отстаивании специфических интересов региона, если они не совпадают с интересами руководства страны.