Избранные труды по гражданскому праву

Помимо этого, в Законе проводится разный подход к государственным и негосударственным учреждениям. В соответствии с частью второй пункта 1 статьи 44 ГК в новой редакции при недостаточности у негосударственного учреждения денег ответственность по его обязательствам несет его учредитель.

Такой принцип полной ответственности учредителей обычных учреждений и полной безответственности государства по договорным обязательствам государственных учреждений противоречит пункту 1 статьи 6 Конституции Республики Казахстан о равной защите государственной и частной собственности. Учреждения (их имущество) являются собственностью их учредителей. Получается, что в одном случае собственность защищается (хотя тоже сомнительными средствами) от посягательств кредиторов, в другом случае (для частных учредителей) такой защиты не предоставляется.

Понятно стремление Министерства финансов освободить бюджет от расходов на содержание и от ответственности за действия государственных учреждений, но делать это надо было более продуманными методами.

Освободив государство, прежде всего – государственный бюджет, от ответственности по долгам государственных учреждений, Закон от 16 декабря 1998 г. вызвал необходимость изменения правового статуса тех организаций, которые традиционно относились к категории учреждений, но в последние годы получили право оказывать платные услуги по профилю своей основной деятельности (научные учреждения, вузы, лечебные заведения и т. п.). Поскольку подобные действия государственным учреждениям теперь запрещены, они переводятся в категорию государственных предприятий, т. е. государственных юридических лиц, находящихся на самофинансировании (покрывающих все свои расходы за счет доходов, получаемых за выпуск продукции, исполнение работ, оказание услуг).

В итоге список государственных учреждений стал крайне ограниченным (министерства, другие органы государственного управления, школы и т. п.). Все другие учреждения преобразованы в казенные предприятия. Однако разброс этих учреждений настолько велик и правовой статус настолько различен, что трудно все их втиснуть в рамки казенного предприятия.

Ведь что такое казенное предприятие с точки зрения Гражданского кодекса или Указа о государственном предприятии? Хотя деятельность казенного предприятия финансируется за счет собственного дохода, однако – по смете, утверждаемой уполномоченным органом. В случае недостаточности у предприятия собственных доходов для покрытия его расходов недостающие средства выделяются из соответствующего бюджета. Государство по своему усмотрению может распорядиться имуществом казенного предприятия. Доходы, полученные казенным предприятием сверх сметы, подлежат перечислению в соответствующий бюджет (статья 42 Указа о государственном предприятии), т. е. финансирование все равно при необходимости должно осуществляться из бюджета, все лишние доходы должны забираться в бюджет.

Концепция казенного предприятия была задумана в расчете на небольшое количество предприятий, имеющих особое значение для государства и находящихся под жестким государственным контролем (почтовая связь, железная дорога, производство оружия и т. п.). Правовой статус казенного предприятия не подходит для широкого применения, не рассчитан на подавляющее большинство различных по своей правовой природе организаций, которые насильно перевели в статус казенных предприятий.

Грубейшей ошибкой является исключение из Гражданского кодекса части второй пункта 1 статьи 206, в которой закреплялось право самостоятельного распоряжения учреждением доходами, полученными от приносящей доходы деятельности. Эта норма касалась не только государственных, но также обычных учреждений, правовой статус которых теперь стал совершенно непонятен.

В силу того, что из-за недостаточности государственного финансирования многие государственные учреждения не могли существовать без оказания платных услуг, Правительство в нарушение закона стало в массовом порядке давать отдельным категориям учреждений право платные услуги оказывать.

Непродуманность Закона от 16 декабря 1998 г. создала проблемы и для Национального банка в силу того, что он тоже является государственным учреждением, однако не может жить только за счет финансирования из государственного бюджета. Поэтому Национальному банку пришлось в очередной раз добиваться внесения изменений в Гражданский кодекс. Сначала статья 192 ГК была дополнена пунктом 5 следующего содержания: «Особенности правового режима государственного имущества, находящегося в ведении отдельных государственных учреждений, определяются законодательными актами» (Закон РК от 2 марта 2001 г.). Затем было внесено изменение в пункт 2 статьи 105 ГК. К положению о том, что государственные учреждения содержатся только за счет государственного бюджета, добавлено: «…если дополнительные источники финансирования не установлены законодательными актами» (Закон РК от 21 мая 2002 г.).

Естественно, Национальный банк инициировал изменения в ГК исключительно для себя, но воспользоваться этим может любое другое достаточно мощное и авторитетное (чтобы продавить закон) учреждение, и тем самым в очередной раз размывается основополагающее значение Гражданского кодекса. То есть сначала мы закрепляем в ГК: ни в коем случае, только за счет государственного бюджета, – а потом вносим уточнение: это основополагающее положение можно изменить любым законом, не обращая внимания на Гражданский кодекс.

И кто все это в очередной раз проделал с Гражданским кодексом? Ответ прост: Министерство финансов РК во главе с г-ном Жандосовым У. А. и Национальный банк РК во главе с г-ном Марченко Г. А.

Незаконность Закона от 16 декабря 1998 г. была столь наглядна, что в это вынужден был вмешаться Конституционный Совет РК, который признал данный Закон противоречащим Конституции РК. В Постановлении Конституционного Совета РК от 3 ноября 1999 г. № 19/2 «Об официальном толковании пункта 2 статьи 6 и подпунктов 1 и 20 пункта 3 статьи 61 Конституции Республики Казахстан», в частности, говорится: «Что касается возможности ограничения ответственности государственных учреждений размером утвержденной им сметы, такое ограничение противоречит положению статьи 6 Конституции Республики Казахстан о равной защите государственной и частной собственности, поскольку этим будут ущемлены права и законные интересы не государственных учреждений, а их договорных и иных контрагентов. Создание односторонних преимуществ в полном возмещении убытков или ограничений в этом хозяйствующих субъектов какой-либо формы собственности недопустимо. Принцип равной правовой защиты собственности заключается не только в одинаковых процессуальных возможностях отстаивать каждому из собственников свои интересы в суде, но и в одинаковой мере имущественной ответственности хозяйствующих субъектов друг перед другом по своим договорным обязательствам независимо от правового режима собственности, в котором они находятся».

Можно привести пример для иллюстрации. Государственное учреждение заключило договор с частным контрагентом. Если этот контрагент нарушит договор, то государственное учреждение получит полное возмещение своих убытков. Если же нарушителем договора будет государственное учреждение и частный контрагент не сможет получить полного возмещения убытков из-за нехватки денег у государственного учреждения, государство покроет такие убытки лишь в пределах утвержденной сметы. Остальная сумма убытков останется невозмещенной. Совершенно очевидно, что данная норма закона является прямым нарушением статьи 6 Конституции Республики Казахстан – защищает государственную собственность более полным образом, чем частную собственность. Требование Конституции о равенстве защиты нарушается.

Хотя Постановление Конституционного Совета было принято еще в 1999 г., только недавно Правительство РК подготовило проект Закона об изменении пункта 1 статьи 44 ГК. Однако и в этом проекте оно попыталось обойти Постановление Конституционного Совета. Вместо того чтобы исключить соответствующее положение пункта 1 статьи 44 ГК, противоречащее Конституции, в проекте оно было полностью сохранено, лишь включен запрет государственному учреждению выходить за пределы сметы. Сразу же возникает вопрос: а если учреждение вышло за пределы сметы? Государство в этом случае опять же не отвечает, т. е. проект возлагает на третьих лиц обязанность следить, вышло или нет учреждение за пределы сметы, что в принципе нереально. Таким образом, Правительство пытается просто обмануть и Конституционный Совет, и Парламент.

Еще более разительные примеры показывают, к чему ведет неуемная законотворческая энергия, направленная на составление собственных банковских законодательных актов. Известно, что проекты многих законов разрабатывались и изменялись специалистами (в том числе – зарубежными), непосредственно привлекаемыми Нацбанком для этой цели. Специалисты, естественно, стремились через проекты таких законов реализовать концепции и идеи руководителей Нацбанка. Здесь особенно четко проявляются намерения не столько улучшить государственное регулирование в области свободного рынка, сколько через такое регулирование управлять свободным рынком властью многочисленных чиновников. А с гражданским законодательством, требующим соблюдения принципов частного права, вообще не считаться.

Возьмем, к примеру, Закон от 31 августа 1995 г. «О банках и банковской деятельности». Статья 4 данного Закона определяет, что банковская деятельность регулируется Конституцией, международными договорами, а также нормативными правовыми актами Нацбанка. Словесная формула явно противоречит действующему тексту пункта 3 статьи 3 Гражданского кодекса, где четко определено, что отношения между банками и их клиентами, а также отношения между клиентами через банки регулируются гражданским законодательством. А ведь это главная область банковской деятельности.