Как сделать, чтобы государство работало для граждан. Практическое руководство по решению общественных проблем и изменению мира
Шрифт:
Хотя не все государственные органы реализуют столь же инновационные проекты, как AIR Louisville Теда Смита, многие деятели в США и других странах работают эффективно и этично. Одни заботятся о том, чтобы самолеты приземлялись вовремя, еда и лекарства были безопасны, другие обеспечивают обучение и питание детей, не требующее прямой оплаты, третьи защищают районы от преступников и мошенников. В эпоху COVID-19 такие люди сыграли огромную роль, помогая своим сообществам преодолеть последствия глобальной пандемии [49] . Книга экономиста Марианы Маццукато «Предпринимательское государство» (Entrepreneurial State) посвящена разоблачению мифа о том, что частный сектор реализует инновации, а государственный – нет [50] . Ее книга проливает свет на политические меры и гранты, которые помогли, например, создать такие отрасли, как интернет, GPS и биотехнологии. Государственное ведомство даже предоставило Apple кредит на $500 000 еще до того, как компания стала публичной, и благодаря этой инвестиции смогла воплотиться в жизнь одна из величайших историй об инновациях нашего времени.
49
Service to America Medals (The “Sammies”), “2020 Samuel J. Heyman Service to America Medals,” accessed October 9, 2020, https://servicetoamericamedals.org/.
50
Mariana Mazzucato, The Entrepreneurial State: Debunking Public vs. Private Sector Myths (London: Anthem, 2013).
Однако, несмотря на то что государству многократно
51
Edelman, “Edelman Trust Barometer Spring Update: Trust and the Covid-19 Pandemic,” May 5, 2020,See also Sabrina Tavernise, “Will the Coronavirus Kill What’s Left of Americans’ Faith in Washington?” New York Times, May 24, 2020, A4.
5. Paul C. Light, “Six Ways the Demand for Government Reform Will Shape the 2020 Election,” FixGov (blog), Brookings Institution, February 26, 2020, https://www.brookings.edu/blog/fixgov/2020/02/26/six-ways-the-demand-for-government-reform-will-shape-the-2020-election/.
Такие настроения усиливаются, потому что государственные институты часто оказываются неэффективными, негибкими и дисфункциональными. Слишком часто – как и в ситуации с реакции федеральных властей на пандемию, люди не доверяют государственным органам, потому что те и не заслуживают доверия [52] . В первые четыре месяца пандемии руководители государственных организаций потратили более $100 млн на услуги консалтинговой компании McKinsey, чтобы повысить вероятность адекватности предпринимаемых мер – или, по крайней мере, чтобы создать такое впечатление [53] .
52
«Регулирование сейчас подвергается атакам со всех направлений как непродуктивное, неэффективное и недемократичное». Jody Freeman, “Collaborative Government in the Administrative State,” UCLA Law Review 45, no. 1 (1997): 3.
«Более шести из десяти американцев, согласно опросам Gallup, проведенным в этом году, уверенно ответили, что “большинство членов Конгресса” не заслуживают переизбрания… Самый частый ответ… довольно прямолинейный и четкий, или даже немного тавтологичный: члены Конгресса плохо справляются со своей работой или просто не выполняют свою работу, и точка». Frank Newport, “Americans See Congress as Ineffective, Self-Serving, Entrenched,” Gallup, June 23, 2010, https://news.gallup.com/poll/141008/americans-congress-ineffective-self-serving-entrenched.aspx.
«Сегодня мы замечаем, если президент не появляется… Ни один человек не может единолично представлять разнообразные, противоречивые интересы 327 млн граждан. Не исключено, что ни один человек не может справляться с постоянно возрастающими обязанностями своей администрации, одновременно управляя исполнительной ветвью власти, состоящей из 2 млн работников (не считая вооруженные силы), отвечая за все, от загрязнения воздуха до рентгеновского досмотра пассажиров в аэропортах». John Dickerson, “The Hardest Job in the World,” Atlantic, May 2018, https://www.theatlantic.com/magazine/archive/2018/05/a-broken-office/556883/.
53
Ian MacDougall, “How McKinsey Is Making $100 Million (and Counting) Advising on the Government’s Bumbling Coronavirus Response,” ProPublica, July 15, 2020, https://www.propublica.org/article/how-mckinsey-is-making-100-million-and-counting-advising-on-the-governments-bumbling-coronavirus-response.
Хотя люди были недовольны властями во все времена, данные опросов показывают, что сейчас доверие правительству в США низко как никогда [54] . Когда американцам задавали вопрос «Как часто вы соглашаетесь с тем, что власти предпринимают правильные действия?» в 1958 году, 73 % ответили «почти всегда». К 2013 году этот показатель упал до 28 %. В другом опросе, проведенном в 2010 году, доля американцев, которые «были в высшей степени уверены», что федеральные власти могут решить проблемы, с которыми сталкиваются, составило ничтожных 4 % [55] .
54
Megan Brenan, “Americans’ Trust in Government to Handle Problems at New Low,” Gallup, January 31, 2019, https://news.gallup.com/poll/246371/americans-trust-government-handle-problems-new-low.aspx.
55
Peter Schuck, Why Government Fails So Often: And How It Can Do Better (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2014), 3. See also Joseph S. Nye Jr. and Philip D. Zelikow, “Conclusion: Reflections, Conjectures, and Puzzles,” in Why People Don’t Trust Government, ed. Joseph S. Nye Jr., Philip D. Zelikow, and David C. King (Cambridge, MA: Harvard University Press, 1997), 253-281.
Напротив, избиратели, как правило, воспринимают власти как «неуклюжего и недееспособного великана» [56] . США опустились на двадцать пятое место в рейтинге демократических стран, составленным журналом Economist из-за низких оценок в категории «функционирование государственных органов» [57] . Профессор права Йельского университета Питер Шак в своей книге «Почему правительство так часто ошибается» (Why Government Fails So Often) отмечает, что этого взгляда придерживаются как республиканцы, так и демократы. Шак делает вывод, что избиратели так плохо относятся к властям, потому что те действительно плохо справляются со своими обязанностями. Выполнив метаанализ 270 оценок федеральных государственных программ, реализованных в США (программы оценивались аналитическими группами, придерживающимися как правых, так и левых взглядов, а также Административно-бюджетным управлением и Управлением подотчетности правительства), Шак обнаружил, что «только небольшое количество этих оценок можно счесть позитивными. В подавляющем большинстве случаев речь идет либо о явно негативных, либо о смешанных результатах» [58] .
56
Washington Post, The Great Society: 50 Years Later (New York: Diversion Books, 2014), 4.
57
“Democracy Index 2019,” Economist, accessed October 10, 2020, http://www.eiu.com/topic/democracy-index.
58
Schuck, Why Government Fails So Often, 23.
Разумеется, любое исследование, цель которого состоит во внимательном изучении причин провала властей, может в какой-то степени страдать от ошибки отбора. Тем не менее, делая «неизбежный вывод» о том, что общественное недовольство оправдано, поскольку власти действительно неэффективны, Шак цитирует совместное, межпартийное заявление, сделанное директором Административно-бюджетного управления в период президентства Барака Обамы Питером Орсзагом и занимавшим ту же должность в период президентства Дж. Буша Джоном Бриджлендом. Эти два аналитика пришли к следующему выводу: «Основываясь на наших впечатлениях, меньше, чем для 1 доллара из каждых 100 долларов бюджетных
трат можно найти хотя бы самые общие подтверждения того, что эти средства были потрачены разумно» [59] .59
John Bridgeland and Peter Orszag, “Can Government Play Moneyball? How a New Era of Fiscal Scarcity Could Make Washington Work Better,” Atlantic, July-August 2013, https://www.theatlantic.com/magazine/archive/2013/07/can-government-play-moneyball/309389/.
Такие выводы подтолкнули политолога Пола Лайта к выводу о том, «неудачи федеральных властей стали такой обыденностью, что они становятся для общественности чем-то ожидаемым, а не поводом для удивления. Вопрос уже не в том, потерпят ли власти очередную неудачу в следующие несколько месяцев – а в том, где это произойдет. А ответ такой: где угодно» [60] .
Это «обрушение доверия» происходит одновременно с ростом «разрыва легитимности» – ощущением, что те, кто нами управляют, не представляют нас. Американская общественность имеет единое мнение по многим политическим вопросам, но Конгресс при этом становится все более поляризованным, поглощенным межпартийной борьбой, и с 1980-х противостояние только усиливается. В Конгрессе каждый день – это День выборов [61] .
60
Paul C. Light, “A Cascade of Failures: Why Government Fails, and How to Stop It,” Brookings Institution, July 14, 2014, https://www.brookings.edu/research/a-cascade-of-failures-why-government-fails-and-how-to-stop-it/.
61
Seth J. Hill and Chris Tausanovitch, “A Disconnect in Representation? Comparison of Trends in Congressional and Public Polarization,” Journal of Politics 77, no. 4 (2015):1058-1075.
Более того, предпочтения среднего американца, похоже, имеют ничтожное влияние на государственную политику. Вероятно, и голосование уже мало что решает. Профессора права университета Джорджа Мейсона Брайан Каплан и Илья Сомин, следуя традиции, заданной Энтони Даунсом в его классической работе 1957 года «Экономическая теория демократии», считают голосование, эту базовую форму демократического участия, иррациональным и нерелевантным [62] . Но причину этого они видят в некомпетентности граждан, а не в том, как устроены наши нынешние институты, и не в том, как они работают [63] . Политологи Крис Эйкен и Ларри Бeртелс (в исследовании, которое подвергалось обширной критике) доходят даже до утверждения, будто голосование настолько иррационально и избиратели настолько некомпетентны, что любые факторы – от погоды до нападений акул – влияют на решения избирателей больше, чем их способность принимать осознанные решения [64] . С левого фланга тоже доносятся сомнения, которые сводятся к утверждению, что «власть народа волей народа» – лишь миф.
62
Bryan Caplan, The Myth of the Rational Voter: Why Democracies Choose Bad Policies (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2007); Ilya Somin, Democracy and Political Ignorance: Why Smaller Government Is Smarter (Stanford, CA: Stanford University Press, 2013); Rick Shenkman, Just How Stupid Are We: Facing the Truth about the American Voter (New York: Basic Books, 2008).
63
Anthony Downs, An Economic Theory of Democracy (New York: Harper, 1957); see also Guido Pincione and Fernando Tes'on, Rational Choice and Democratic Deliberation: A Theory of Discourse Failure (Cambridge: Cambridge University Press, 2006). Ознакомиться с язвительной критикой «антидемократической точки зрения» можно в работе: Roslyn Fuller, In Defence of Democracy (London: Policy, 2019).
64
Christopher H. Achen and Larry M. Bartels, Democracy for Realists: Why Elections Do Not Produce Responsive Government (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2017).
Джейкоб Хэкер и Пол Пирсон в своей книге «Политика «победителей, которые получают все» (Winner-Takes-All Politics) делают вывод о том, что возникшая в 1970-х и располагающая миллиардами долларов лоббистская машина, сформированная корпорациями, чтобы противодействовать расходам, которых от бизнеса требовали социальные программы и протекционистские меры «Великого общества», неотступно продвигала законодательную программу, которая дала бы богатым преимущество над средним классом. В их книге задокументирован процесс систематического исключения «обычного человека» из политики в результате союза между крупным бизнесом и политиками [65] . Крупные корпорации располагают колоссальным влиянием [66] . Авторы упомянутой книги утверждают, что по мере усиления неравенства люди перестали чувствовать, что дела идут хорошо или что власти действуют в их интересах. Возможно, одним из индикаторов влияния корпораций можно назвать рост числа лоббистов – их количество выросло с 175 в 1971 году до более 11 000 сегодня – это либо следствие склонности Конгресса отдавать приоритет интересам крупных компаний, либо ее причина [67] . Как утверждает Стивен Телес, «сложность и непоследовательность нашей системы государственного управления» делает участие граждан еще более затруднительным. Бюрократизм, политический жаргон и запутанные правила часто «попросту мешают нам понять, какие именно действия предпринимают власти, и в числе практик, которые чаще всего за этим скрываются – усиливающаяся тенденция к принятию политических решений, которые перераспределяют ресурсы в пользу богатых и хорошо организованных за счет тех, кто беднее и хуже организован» [68] . В ситуации, когда законы создаются в основном специалистами, работающими скрытно, неудивительно, что уровень доверия к Конгрессу находится на историческом минимуме.
65
Ситуация, описанная в данной книге, отражает начавшийся в 70-х годах процесс построения неоконсервативного (или неолиберального) политического строя в США и странах-союзниках. Наиболее полно данный процесс описан в книге американского политолога Н. Кляйн «Доктрина шока». (Прим. ред.)
66
See Lawrence Lessig, Republic Lost: Version 2.0 (New York: Twelve, 2015); and Paul Pierson and Jacob Hacker, Winner-Take-All Politics: How Washington Made the Rich Richer – and Turned Its Back on the Middle Class (New York: Simon and Schuster, 2011).
67
Stephen M. Teles, “Kludgeocracy in America,” National Affairs 25 (Fall 2013): 97.
68
See Center for Responsive Politics, Open Secrets, “Lobbying Data Summary,” accessed October 10, 2020,See also John B. Judis, The Paradox of American Democracy: Elites, Special Interests, and the Betrayal of Public Trust (New York: Knopf, 2013).
Лоббисты и группы влияния соперничают за возможность воздействовать на законодателей, в то время как письма избирателей копятся «мертвым грузом» в кабинетах Конгресса. Предположение о том, что он не представляет интересы американской общественности и что Вашингтон не руководствуется интересами общественного блага, исходит из жизненной практики. Политики красуются перед камерами, но оставляют проблемы будущим поколениям. В отсутствие инструментов и процессов, которые позволили бы наладить продуктивную двустороннюю коммуникацию с избранными и назначенными официальными лицами, страдает легитимность.
Кризис доверия государственным институтам питает давние и очень острые дебаты о роли государства, и крайние точки зрения в этом споре – разные ответы на вопрос, должно ли правительство стать больше или меньше. «Большое правительство» вызывает в памяти негативные образы рамолических бюрократов или произведения Оруэлла. Консерваторы – сторонники так называемого «маленького правительства» видят в государстве главное препятствие решению проблем, особенно когда регулятивные меры мешают бизнесу. Они требуют ограничить размер государственных органов, чтобы избежать чрезмерного вмешательства в экономику и частную жизнь.