Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации (постатейный, научно-практический)

1. Стороны в административном деле – это лица, материально-правовой спор которых становится предметом судебного разбирательства.

Можно выделить следующие обязательные признаки стороны в административном деле:

1) стороной может быть лишь субъект права. Следовательно, требование административного истца всегда должно быть обращено к определенному субъекту; стороной в административном деле не может быть объект (как это имеет место в некоторых случаях в гражданском судопроизводстве – см., например, п. 3 ст. 1175 ГК);

2) наличие у субъекта процессуальной правоспособности (см. комментарий к ч. 1, 5, 7–9 ст. 5 КАС). Процессуальная дееспособность признаком стороны не является (стороной может быть и малолетний ребенок, и любое иное недееспособное лицо);

3) субъект должен быть заинтересован в определенном разрешении материально-правового спора. Эта заинтересованность может носить непосредственный характер либо вытекать из факта наделения конкретного субъекта властными (публичными) полномочиями, реализация которых связана со спорным публичным правоотношением. По этому критерию от административных истцов отличают иных лиц, обратившихся за защитой чужих публичных интересов (см. комментарий к ст. 39, 40 КАС).

Комментируемая статья впервые на легальном уровне закрепляет два новых для отечественного процессуального законодательства понятия – «административный истец» и «административный ответчик». Таким образом, законодатель отказался от принятой в ГПК и АПК для дел, возникающих из публичных правоотношений, терминологии («заявители» и «заинтересованные лица»). В то же время понятие «заинтересованные лица» получило в КАС совершенно новое смысловое наполнение (см. комментарий к ст. 47 КАС).

2. Административный истец – это:

а) лицо, которое обратилось в суд в защиту своих прав, свобод, законных интересов;

б) лицо, в интересах которого подано заявление прокурором, органом, осуществляющим публичные полномочия, должностным лицом или гражданином;

в) прокурор, орган, осуществляющий публичные полномочия, или должностное лицо, обратившиеся в суд для реализации возложенных на них контрольных или иных публичных функций.

Следует обратить внимание на то, что ч. 2 комментируемой статьи в качестве главного признака, который позволяет квалифицировать обратившегося в суд субъекта в качестве административного истца, использует предполагаемую принадлежность этому субъекту того публичного права или интереса, которые выступают объектом судебной защиты. Именно поэтому для наделения субъекта статусом административного истца совершенно неважно, обратился ли в суд он сам, его представитель или же какой-то иной субъект. Даже если при разрешении дела по существу будет установлено, что конкретное публичное право субъекта не нарушено, то это никоим образом не повлияет на статус административного истца – судебное решение об отказе в удовлетворении административного иска такой статус не прекратит и не изменит.

Применительно к случаям, когда статусом административного истца наделяются прокурор, орган, осуществляющий публичные полномочия, или должностное лицо, обратившиеся в суд для реализации возложенных на них контрольных или иных публичных функций, необходимо иметь в виду следующее. Указанные субъекты, обращаясь в суд, всегда действуют, осуществляя те или иные возложенные на них контрольные или иные публичные функции. Поэтому чтобы отграничить в подобных ситуациях административного истца от внешне схожих, но содержательно иных процессуальных конструкций (имеются в виду конструкции, указанные законодателем в ст. 39, 40 КАС), необходимо выяснить, существуют ли какие-либо конкретные частные или публичные субъекты, которые имеют непосредственную заинтересованность в материально-правовом разрешении спора. Если такие субъекты есть, если обращение в суд затрагивает их интерес, то тогда именно они и должны быть наделены статусом административного истца, а прокурор и иные органы в этом случае будут участвовать в деле в порядке ст. 39, 40 КАС. Если же, напротив, реализация публичной функции прокурором и иными органами не связана с защитой интересов других лиц, то здесь как раз и возникает необходимость в наделении статусом административного истца.

3. Часть 3 комментируемой статьи определяет конкретный перечень субъектов, которые могут иметь статус административного истца.

Условно всех этих субъектов можно разделить на две группы:

1) субъекты, для наделения которых статусом административного истца не требуется специального указания в законе:

– граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства;

– российские, иностранные и международные организации, общественные объединения и религиозные организации;

– общественные объединения и религиозные организации, не являющиеся юридическими лицами;

2) субъекты, возможность наделения которых статусом административного истца связана с прямым указанием КАС: органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, комиссии референдума, иные органы и организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностные лица. Например, Председатель ВС РФ при обращении в Дисциплинарную коллегию по вопросу о досрочном прекращении полномочий судьи за совершение им дисциплинарного проступка будет наделен статусом административного истца в соответствии с ч. 2 ст. 229, ч. 2 ст. 230 КАС. Органы государственной власти, органы местного самоуправления при обращении в суд с административным исковым заявлением об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости в отношении объектов недвижимости, находящихся в государственной или муниципальной собственности соответствующего субъекта РФ или муниципального образования, по смыслу ч. 2 ст. 245 КАС также будут являться административными истцами.

4. Административный ответчик – это:

а) лицо, к которому предъявлено требование по спору, возникающему из административных или иных публичных правоотношений;

б) лицо, в отношении которого административный истец, осуществляющий контрольные или иные публичные функции, обратился в суд.

Обычно административным ответчиком становится тот, кто указан таковым в административном исковом заявлении. Соответственно, статус административного ответчика возникает уже на стадии возбуждения судебного производства. Однако лицо может приобрести этот статус при рассмотрении дела судом первой инстанции и по иным основаниям. Так, ч. 5 ст. 41 КАС установлено, что в случае, если обязательное участие в административном деле другого лица в качестве административного ответчика предусмотрено КАС или если невозможно рассмотреть административное дело без участия такого лица, суд привлекает его к участию в деле в качестве административного соответчика. Кроме того, ст. 43 КАС предусматривает возможность замены ненадлежащего административного ответчика, а также привлечения второго административного ответчика.

5. Часть 5 комментируемой статьи определяет конкретный перечень субъектов, которые могут иметь статус административного ответчика.

Условно всех этих субъектов можно разделить на две группы:

1) субъекты, для наделения которых статусом административного ответчика не требуется специального указания в законе:

– органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления;

– избирательные комиссии, комиссии референдума;

– иные органы и организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями;

– должностные лица, государственные и муниципальные служащие;

2) субъекты, возможность наделения которых статусом административного ответчика связана с прямым указанием КАС: граждане, их объединения и организации, не обладающие государственными или иными публичными полномочиями в спорных правоотношениях. Так, по смыслу ст. 266, ч. 3 ст. 268 КАС иностранный гражданин, подлежащий депортации или реадмиссии, должен привлекаться в качестве административного ответчика при предъявлении требования о его помещении в специальное учреждение или о продлении срока его пребывания в специальном учреждении.

6. О правах и об обязанностях административного истца и ответчика как лиц, участвующих в деле, см. комментарий к ст. 45 КАС.

О распорядительных правах и обязанностях административного истца и ответчика см. комментарий к ст. 46 КАС.

Статья 39. Участие прокурора в административном деле

1. Прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами. Административное исковое заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, являющегося субъектом административных и иных публичных правоотношений, может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.