Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации
Шрифт:
Уместно напомнить, что до введения в действие Кодекса, в период отсутствия полноценного федерального правового регулирования земельных отношений весьма бурно развивалось нормотворчество многих субъектов Российской Федерации в этой сфере (Татарстан, Воронежская, Саратовская области и др.). Кодекс определил место законов субъектов Российской Федерации в иерархии актов земельного законодательства — такие законы должны быть приняты в соответствии с Кодексом и федеральными законами (п.1 ст.2 Кодекса). Таким образом официально констатирован очевидный факт — в системе земельного законодательства федеральные законы обладают большей юридической силой по сравнению с законами субъектов Российской Федерации.
Логическим продолжением норм первого абзаца п.1 ст.2 является правило, которое сформулировано во втором абзаце п.1 комментируемой статьи: нормы земельного права, содержащиеся в Кодексе, обладают большей юридической силой по отношению к соответствующим нормам, установленным в других (т.е. не входящих в систему земельного законодательства) федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации.
Третий абзац п.1 комментируемой статьи, не относя указы Президента РФ к актам земельного законодательства, в то же время допускает регулирование земельных отношений при помощи таких правовых актов. При этом указы Президента РФ обладают меньшей, по сравнению с Кодексом и федеральными законами, юридической силой. Под федеральными законами в данной норме следует понимать не только входящие в систему земельного законодательства, но и те, которые не имеют основным предметом регулирования земельные отношения, однако содержат отдельные нормы земельного права.
Следует отметить, что роль указов Президента РФ в регулировании земельных отношений была особенно значима в период их реформирования в условиях отсутствия надлежащего законодательного регулирования на федеральном уровне. Были приняты, например,
8
Ведомости РФ, 1992, N 25, ст.1427; СЗ РФ, 1997, N 20, ст.2240; 1999, N 5, ст.651. Утратил силу.
9
СА РФ, 1993, N 17, ст.1452; 1999, N 5, ст.651. Утратил силу.
10
СА РФ, 1993, N 44, ст.4191; N 52, ст.5085; 1999, N 5, ст.651. Утратил силу — СЗ РФ, 2003, N 9, ст.851.
11
СЗ РФ, 1996, N 8, ст.740. Утратил силу — СЗ РФ, 2003, N 9, ст.851.
12
СЗ РФ, 1996, N 11, ст.1026; 1999, N 5, ст.651. Утратил силу.
13
СЗ РФ, 1996, N 24, ст.2875. Утратил силу — СЗ РФ, 1998, N 49, ст.6013.
14
СЗ РФ, 1997, N 20, ст.2240; 1999, N 45, ст.5418; 2003, N 13, ст.1229.
15
СЗ РФ, 1997, N 48, ст.5546. Утратил силу.
Большинство из этих указов впоследствии были признаны утратившими силу, поскольку в последние годы в правовом регулировании земельных отношений "центр тяжести" был смещен с указов Президента РФ в пользу федеральных законов и правовых актов Правительства РФ. Тем не менее названные выше указы сыграли существенную роль в становлении российского земельного рынка.
2. Правительство РФ вправе принимать решения, регулирующие земельные отношения, в пределах правомочий, определенных в порядке, установленном в п.2 комментируемой статьи. Имеются в виду прежде всего нормы указанных в данном пункте нормативных правовых актов, из которых прямо следует право и (или) обязанность Правительства РФ принять соответствующее решение. Примерами могут служить, в частности, правила Кодекса, установленные в подп.1 п.1 ст.8, п.5 и 6 ст.13, п.2 ст.14 и другие подобные нормы.
Непосредственно в Кодексе не установлено, что соответствующие решения Правительства РФ не должны противоречить Кодексу, а также федеральным законам и указам Президента РФ, регулирующим земельные отношения, однако это непосредственно вытекает из принципа законности в нормотворческой деятельности и обусловлено самой иерархией правовых актов в национальной правовой системе.
В соответствии со ст.23 ФКЗ от 17.12.1997г. "О Правительстве Российской Федерации" [16] Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющим нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.
16
СЗ РФ, 1997, N 51, ст.5712; 1998, N 1, ст.1; 2004, N 25, ст.2478.
Роль российского правительства в регулировании земельных отношений весьма велика. За последнее десятилетие им было принято довольно много актов, регулирующих указанные отношения. Например, после введения в действие Кодекса постановлениями Правительства РФ были утверждены такие важные документы, как Положение об осуществлении государственного мониторинга земель [17] ; Положение о государственной экспертизе землеустроительной документации [18] ; Положение о государственном земельном контроле [19] ; Положение о контроле за проведением землеустройства [20] ; Положение о переводе лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом [21] ; Положение о порядке консервации земель с изъятием их из оборота [22] ; Положение о проведении территориального землеустройства [23] ; Положение о разработке специальных экологических программ реабилитации радиационно загрязненных участков территории [24] ; Положение о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства [25] ; Положение о составе и порядке подготовки документации о переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий [26] ; Положение о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости [27] ; Правила расчета и взимания платы за перевод лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и за перевод земель лесного фонда в земли иных (других) категорий [28] ; Правила возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц [29] ; Правила использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, проведения на них мелиоративных и культуртехнических работ, установления охранных зон, сохранения находящихся на этих землях жилых домов, объектов производственного назначения, объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения [30] ; Правила определения размеров земельных участков для размещения воздушных линий электропередачи и опор линий связи, обслуживающих электрические сети [31] ; Правила организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков [32] ; Правила
подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности [33] и др.17
Утверждено постановлением Правительства РФ от 28.11.2002г. N 846 (СЗ РФ, 2002, N 49, ст.4882).
18
Утверждено постановлением Правительства РФ от 04.04.2002г. N 214 (СЗ РФ, 2002, N 15, ст.1432).
19
Утверждено постановлением Правительства РФ от 19.11.2002г. N 833 (СЗ РФ, 2002, N 47, ст.4685).
20
Утверждено постановлением Правительства РФ от 26.04.2002г. N 273 (СЗ РФ, 2002, N 18, ст.1762).
21
Утверждено постановлением Правительства РФ от 03.09.2004г. N 455 (СЗ РФ, 2004, N 37, ст.3735; N 47, ст.4657).
22
Утверждено постановлением Правительства РФ от 02.10.2002г. N 830 (СЗ РФ, 2002, N 47, ст.4676).
23
Утверждено постановлением Правительства РФ от 07.06.2002г. N 396 (СЗ РФ, 2002, N 23, ст.2193).
24
Утверждено постановлением Правительства РФ от 14.06.2002г. N 421 (СЗ РФ, 2002, N 25, ст.2453).
25
Утверждено постановлением Правительства РФ от 11.07.2002г. N 514 (СЗ РФ, 2002, N 28, ст.2870).
26
Утверждено постановлением Правительства РФ от 25.10.2004г. N 579 (СЗ РФ, 2004, N 44, ст.4352).
27
Утверждено постановлением Правительства РФ от 19.08.2004г. N 418 (СЗ РФ, 2004, N 34, ст.3554).
28
Утверждены постановлением Правительства РФ от 17.11.2004г. N 647 (СЗ РФ, 2004, N 47, ст.4665).
29
Утверждены постановлением Правительства РФ от 07.05.2003г. N 262 (СЗ РФ, 2003, N 19, ст.1843).
30
Утверждены постановлением Правительства РФ от 27.02.2004г. N 112 (СЗ РФ, 2004, N 10, ст.866).
31
Утверждены постановлением Правительства РФ от 11.08.2003г. N 486 (СЗ РФ, 2002, N 33, ст.3276).
32
Утверждены постановлением Правительства РФ от 11.11.2002г. N 808 (СЗ РФ, 2002, N 46, ст.4587).
33
Утверждены постановлением Правительства РФ от 04.03.2002г. N 140 (СЗ РФ, 2002, N 10, ст.1001; N 41, ст.3983).
Нормативные указы Президента России и постановления Правительства РФ, регулирующие земельные отношения, которые не утратили силу до введения в действие Кодекса, применяются в части, не противоречащей Кодексу (см. ст.6 Вводного закона).
3-4. Акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, содержащие нормы земельного права, могут издаваться только на основании и во исполнение Кодекса, федеральных законов, иных федеральных нормативных правовых актов и законов субъектов Российской Федерации. Низовым звеном в иерархии правовых актов, содержащих нормы земельного права, являются нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Такие акты могут издаваться лишь на основании и во исполнение Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов, принятых на федеральном уровне, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Под "иными" нормативными правовыми актами субъектов Федерации следует понимать прежде всего акты органов исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.
Статья 3
Отношения, регулируемые земельным законодательством
1. Комментируемая статья впервые в российском земельном законодательстве определяет понятие "земельные отношения". Напомним, что ЗК 1991г. не раскрывал содержание указанного понятия (см. ст.1, 2 и др.) и не разграничивал отношения, регулируемые земельным и гражданским законодательством. В нем содержалась лишь норма, согласно которой горные, лесные и водные отношения, отношения по использованию и охране растительного и животного мира, культурных ландшафтов, атмосферного воздуха подлежали регулированию специальным законодательством (ст.2). Принцип, заложенный в основу данного правила, воспринят нормой первого абзаца п.2 комментируемой статьи.
В науке земельного права понятие земельных отношений нередко толковалось расширительно — в его содержание включались также отношения, которые являются традиционным объектом правового регулирования для гражданского права. Такой неоправданно широкий подход нашел отражение в учебной и научно-практической литературе. Например, Российская юридическая энциклопедия [34] в статье, раскрывающей понятие земельного права, к земельным отношениям относит даже "отношения по поводу собственности, вещных и иных прав граждан и юридических лиц на землю", "договорные земельные отношения, возникающие по поводу разнообразных сделок с землей". С такой позицией даже в условиях отсутствия полноценного регулирования земельных отношений было нельзя согласиться.
34
*(34) М., Инфра-М, 1999, с. 350.
С введением в действие Кодекса основания для расширительного толкования понятия "земельные отношения" отпали окончательно. Пункт 1 комментируемой статьи однозначно определяет земельные отношения только как "отношения по использованию и охране земель". Кроме того, впервые на законодательном уровне проведено более или менее четкое разграничение правового регулирования земельных отношений (п.1 ст.3 Кодекса), отношений по использованию и охране иных, помимо земли, природных объектов (п.2 ст.3 Кодекса) и ряда гражданско-правовых отношений, возникающих по поводу земельных участков (п.3 ст.3 Кодекса).
2. Пункт 2 ст.3 Кодекса развивает принцип ст.2 ЗК 1991г., на основе которого разграничивалось правовое регулирование земельных и смежных природоохранных и природопользовательских отношений (см. комментарий к п.1 настоящей статьи). К отношениям, перечисленным в данной норме, применяются специальные акты природоохранного законодательства, иные специальные федеральные законы.
Указанные отношения в настоящее время регулируются, в частности, на основе Закона РФ от 21.02.1992г. в редакции ФЗ от 03.03.1995г. "О недрах" [35] ; ВК РФ; ЛК РФ; ФЗ от 24.04.1995г. "О животном мире" [36] ; ФЗ от 10.01.2002г. "Об охране окружающей среды" [37] ; ФЗ от 14.03.1995г. "Об особо охраняемых природных территориях" [38] ; ФЗ от 04.05.1999г. "Об охране атмосферного воздуха" [39] ; ФЗ от 25.06.2002г. "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" [40] ; ФЗ от 07.05.2001г. "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" [41] и др.
35
*(35) СЗ РФ, 1995, N 10, ст.823; 1999, N 7, ст.879; 2000, N 2, ст.141; 2001, N 21, ст.2061; N 33, ч.I, ст.3429; 2002, N 22, ст.2026; 2003, N 23, ст.2174; 2004, N 27, ст.2711; N 35, ст.3607.
36
*(36) СЗ РФ, 1995, N 17, ст.1462; 2003, N 46, ч.I, ст.4444.
37
СЗ РФ, 2002, N 2, ст.133; 2004, N 35, ст.3607; 2005, N 1, ст.25; N 19, ст.1752.
38
СЗ РФ, 1995, N 12, ст.1024; 2002, N 1, ст.2; 2004, N 35, ст.3607; 2005, N 1, ст.25; N 19, ст.1752.
39
СЗ РФ, 1999, N 18, ст.2222; 2004, N 35, ст.3607.
40
СЗ РФ, 2002, N 26, ст.2519; 2003, N 9, ст.805; 2004, N 35, ст.3607.
41
СЗ РФ, 2001, N 20, ст.1972.