КОНСПЕКТ ЛЕКЦИИ О НАРОДНОМ И ГОСУДАРСТВЕННОМ ХОЗЯЙСТВЕ

В настоящее время бюджет является финансовым законом, по которому должно управляться государственное хозяйство в течение определенного периода времени. С этой стороны бюджету принадлежит не только техническое значение финансового плана, но и огромное политическое значение. Если законы вообще устанавливают пределы власти правительства, цели и формы его деятельности, то бюджет определяет размеры материальных средств, в пределах которых оно может осуществлять эти цели, и, следовательно, является как бы необходимым дополнением к той нормировке правительственной деятельности, которая устанавливается законом. Вместе с тем им определяется и внутреннее соотношение различных предметов этой деятельности. Поэтому составление бюджета предоставляется во всех государствах законодательным учреждениям. Законосовещательное значение признано у нас за Государственным Советом; к его компетенции и отнесено у нас рассмотрение государственной росписи. Требование, чтобы государственная роспись прежде ее утверждения государем императором была рассмотрена Государственным Советом, соблюдается безусловно (см. прим. на с. 372).

Как финансовый закон и в то же время как необходимая административная мера для функционирования всего государственного управления государственный бюджет должен отвечать известным требованиям, из которых главнейшими следует признать требования ясности, точности и гласности бюджета.

Чтобы отвечать требованию ясности, бюджет должен представлять полную картину финансов страны. С этой целью все ожидаемые доходы и предстоящие расходы государства по всем ведомствам должны войти в одну общую государственную роспись, составляемую Министерством финансов из частных смет отдельных министерств. Далее, распределение отдельных статей доходов должно совершаться по установленной в законодательном же порядке классификации, чтобы было возможно сравнивать бюджеты за ряд лет. Классификация бюджета, имеющая высокое значение для его ясности, бывает двух родов: 1) с распределением статей в порядке, соответствующем ведомствам, или же 2) с распределением статей в порядке, соответствующем предметам доходов и расходов. В нашем русском бюджете роспись доходов составляется по предметной классификации, роспись же расходов составляется по ведомствам, что объясняется историческим происхождением нашей теперешней государственной росписи и отсутствием у нас единства министерств (кабинета).

В отношении ясности бюджета играет также известную роль способ составления его, а именно деление бюджетов на брутто-бюджеты (валовые бюджеты) и нетто-бюджеты (чистые бюджеты). В брутто-бюджете показываются полные цифры доходов без вычетов издержек по взиманию их; в свою очередь, и в группе расходов показываются не только расходы на содержание управлений и на активные мероприятия в пользу населения, но и расходы по взиманию и получению доходов. В нетто-бюджете доходы показываются уже за вычетом издержек взимания, и эти издержки не фигурируют более в расходном бюджете. Брутто-бюджет, очевидно, является более полным и потому может считаться более предпочтительным, хотя наряду с ним вообще желательно знать и действительную стоимость взимания государственных доходов. В России действует система брутто-бюджета.

Требованию точности бюджета отвечает осторожное исчисление в росписи ожидаемых доходов и расходов, основанное на действительных цифрах поступлений государственных доходов и произведенных государственных расходов за ряд последних бюджетных периодов, например, по соображении со средними данными за пять лет или за три года. Кроме того, против предположенных цифр доходов и расходов следует показывать и цифры прошлогодней росписи для сравнения. Эти требования выполняются при составлении и нашей росписи.

Существенным условием для выполнения требования точности бюджета является строгое соблюдение срока, на который он установлен. Для этого необходимо, чтобы время поступления предположенных доходов и производства разрешенных расходов было точно установлено при утверждении бюджета и чтобы на практике действительно держались установленных для действия бюджета сроков. Срок действия бюджета должен быть общим для всего государства, для всех его частей и самостоятельных управлений. Бюджетным периодом или сроком действия бюджета является обыкновенно финансовый год, который может совпадать с календарным, но может и не совпадать. У нас в России бюджетный год совпадает с календарным, т. е. начинается 1 января и заканчивается 31 декабря.

Кроме общебюджетного срока, большинство законодательств устанавливают еще особый льготный период, в течение которого должны быть закончены все счета по доходным и расходным сметам заключенного бюджета. Такое удлинение срока действия бюджета допускается обыкновенно лишь для «расходных» смет и притом на неодинаковое время для различных кредитов. Для «доходного» же бюджета льготных сроков обыкновенно не полагается. У нас в России льготный период установлен только для расходных смет. Для окончания расчетов по обязательствам с кредиторами казны полагается для расходов всех ведомств, кроме военного, три льготных месяца, до 31 марта следующего года; для военного же ведомства льготный срок истекает 30 апреля следующего за сметным года. Оставшиеся неудовлетворенными в течение льготного срока кредиторы заносятся в особые именные списки {кредиторские списки), действие которых продолжается до 31 декабря второго по заключении сметы года. В особом положении находятся кредиты строительные и по приобретению в казну доходных источников и вообще крупной частной собственности. Срок действий означенных кредитов продолжается по нашему закону в течение двух и трех лет. По истечении льготных сроков, а для кредитов, внесенных в кредиторские списки, сроков действия списков, все кредиты закрываются, и неиспользованные суммы поступают в общий доход государственного казначейства.

Что касается, наконец, требования гласности бюджета, то оно вытекает из понятий бюджета как финансового закона, обязательного к выполнению. Кроме того, только путем гласного ведения финансового хозяйства, с соблюдением полной ясности и точности в бюджетном деле, государство может рассчитывать на упрочение своего кредита, основанного всецело на доверии к государственным финансам страны. Поэтому все современные государства публикуют свои государственные росписи во всеобщее сведение.

Составление государственной росписи является вообще весьма сложным делом. Проект государственной росписи составляется в каждом государстве Министерством финансов, причем материалами ему служат частные сметы всех остальных ведомств и самого Министерства финансов, составляемые, в свою очередь, по сметным предположениям центральных и местных органов отдельных ведомств. В Министерстве финансов эти частные сметы рассматриваются с точки зрения соответствия их установленным законом штатам и постановлениям. Особенно внимательному обсуждению подлежат, конечно, требования новых кредитов, причем на Министерстве финансов лежит нелегкая и малоприятная обязанность по возможности ограничивать испрашиваемые кредиты в целях поддержания общего соответствия расходов с доходами, или так называемого бюджетного равновесия. Затем на Министерстве финансов лежит составление проекта доходной части бюджета, т. е. подыскание средств для покрытия предположенных расходов, а в случае их недостачи — указание способа покрытия бюджетного дефицита.

Составленный Министерством финансов проект бюджета поступает затем на рассмотрение законодательных учреждений. Обсуждение и голосование бюджета составляет на Западе одну из главных функций палат народных представителей.

Исполнение бюджета заключается в открытии административным органам кредитов для производства расходов, предусмотренных * росписью. Необходимым условием для закономерного функционирования бюджета является требование так называемой специализации бюджета, заключающееся в ограничении прав административных органов по своему усмотрению переводить кредиты из одной статьи сметы в другую. Специализация бюджета может быть полная и неполная. Полная специализация требует сохранения неизменной нормы ассигнований по всем делениям сметы; неполная — допускает пополнение недостатков сбережениями по второстепенным подразделениям сметы, не разрешая, однако, без законодательного утверждения перевода кредитов из одного главного отделения сметы в другое. Полная специализация представляет больше гарантий для целесообразного расходования государственных средств, но зато она крайне стесняет администрацию, лишая ее деятельность необходимой инициативы и жизненности. Поэтому в большинстве государств и у нас в России принята неполная специализация бюджета.

По окончании льготного срока наступает заключение бюджета и свод итогов для выяснения его конечных результатов — успешности выполнения или же получившегося дефицита. Отчет этот составляется как финансовым ведомством, по данным финансовых касс о движении сумм (кассовый отчет), так и контрольным ведомством — по представленной отчетности всех ведомств и учреждений. Составленный отчет представляется законодательным учреждениям, для которых он является существенным материалом при обсуждении государственной росписи на новый сметный период.

Если разрешенных государственной росписью кредитов оказывается недостаточно для удовлетворения потребностей, признанных неотложными, а также если внезапно возникает необходимость в производстве расходов на предметы, вовсе не предусмотренных росписью, то приходится прибегать к дополнительным или так называемым сверхсметным кредитам. Сверхсметные кредиты являются вообще весьма нежелательным и опасным элементом в государственном хозяйстве, так как они испрашиваются часто на очень большие суммы, а в то же время, по условиям своего возникновения, не допускают подробного обсуждения и сличения вызвавших их потребностей с другими также неудовлетворенными потребностями. Вследствие указанной опасности сверхсметные кредиты должны быть допускаемы в виде лишь редких исключений, в случаях полной невозможности отложить удовлетворение потребности до следующего сметного периода. Кроме того, повсюду признается необходимым соблюдение в отношении испрошения сверхсметных кредитов того же порядка обсуждения и принятия проекта расходов, который установлен и для основной государственной росписи. Вообще легкое отношение к сверхсметным кредитам не раз уже являлось причиной возникновения крупных финансовых затруднений для государств.