Коррупция. Очень краткое введение

Хотя Конвенция ОЭСР охватывает лишь одну пятую всех стран мира, эти страны можно найти на всех континентах. В дополнение к ней с середины 1990-х годов было принято несколько других региональных антикоррупционных конвенций. Первой стала Межамериканская конвенция против коррупции, принятая в 1996 году тридцатью пятью государствами – членами OAS (Организация американских государств). Позднее, в 2003 году, пятьдесят три страны – члена Африканского союза приняли Конвенцию по борьбе с коррупцией и мерам по ее предотвращению (действующую с 2006 года).

Европейский союз (ЕС) всерьез обратил внимание на коррупцию в 1995 году. Конвенция по борьбе с коррупцией среди должностных лиц ЕС и стран – членов ЕС была принята в 1997 году. За ней в 2003 году последовала «Комплексная политика борьбы с коррупцией». Этим деятельность ЕС в борьбе с коррупцией не ограничивается. Например, когда ЕС представил дорожную карту, связанную с расширением этой организации (Agenda 2000), он также разработал набор условий, которым должно соответствовать каждое посткоммунистическое государство, подавшее заявку на вступление в ЕС, чтобы быть в него принятым. Единственным общим политическим критерием для всех десяти (в то время) стран-претендентов была названа необходимость усиления борьбы с коррупцией.

Другая европейская организация, объединяющая большее количество стран (47 – все европейские страны, кроме Беларуси и Ватикана), – Совет Европы (СЕ) – приняла в конце 1990-х – начале 2000-х годов несколько конвенций и других документов, направленных на борьбу с коррупцией. Первый документ назывался «Двадцать ведущих принципов борьбы с коррупцией» (1997). За ним последовала Конвенция по уголовному и гражданскому праву в области коррупции (1999). Ее усиленный вариант (2003) вступил в действие в 2005 году. СЕ также разработал рекомендации по кодексу поведения государственных должностных лиц (2000) и финансированию политических партий (2003).

Поскольку эта международная организация имеет ограниченные возможности для мониторинга соблюдения предъявляемых условий, в 1999 году была создана еще одна организация – ГРЕКО (GRECO, Группа государств по борьбе с коррупцией), предназначенная для мониторинга соблюдения условий государствами, обладающая собственными антикоррупционными актами. Эта группа добилась определенных успехов. В 2012 году именно ГРЕКО начала изучать гендерный аспект коррупции (включая различное влияние коррупции на мужчин и женщин), что привлекло большое внимание тех, кто борется с коррупцией.

И наконец, Совет Европы (иногда совместно с ЕС) представил несколько антикоррупционных программ, предназначенных для конкретных стран и регионов. Сюда вошли проекты «Октопус» конца 1990-х, RUCOLA (2006–2007), а также программы ПРЕКОП РФ (20132019) для России, и SNAC-South (2012–2014) для Марокко и Туниса. Итак, мы видим, что СЕ иногда может работать над антикоррупционными программами и за пределами Европы.

Из всех антикоррупционных конвенций самой обширной по числу вступивших стран стала UNCAC. Она была открыта для подписания в конце 2003 года и вступила в силу в декабре 2005 года. К апрелю 2014 года UNCAC подписали 140 стран при 171 стране-участнице. Сама ООН называет ее первым в мире юридическим антикоррупционным документом, обязательным к исполнению (как уже отмечалось, конвенцию ОЭСР подписала всего сорок одна страна). Некоторые рассматривают ее как «золотой стандарт» для антикоррупционных документов, несмотря на то что там не содержится четкого определения коррупции.

Международные правоохранительные органы также играют важную роль в борьбе с коррупцией. Главный из них, Интерпол, имеет собственных специалистов – Группу экспертов Интерпола по коррупции – ГЭИК (IGEC). Она была образована вскоре после того, как Интерпол провел первую антикоррупционную конференцию в 1998 году. ГЭИК установила ряд мировых стандартов, направленных на уменьшение коррупции среди полиции. Интерпол считает своей главной задачей в деле борьбы с коррупцией возвращение активов, то есть возвращение украденных средств странам – жертвам коррупции. В последнее время он занимался также коррупцией в спорте.

До сих пор наше внимание было в основном сосредоточено на превентивном и карательном подходах. Но международные организации также могут заниматься и поощрительной деятельностью. Например, Совет Европы в 2013 году наградил Нидерланды за их борьбу с коррупцией в судебных органах и парламенте.

Разработкой политики и мер, направленных на уменьшение коррупции, занимается в последние годы большинство международных организаций. В то же время Всемирная торговая организация (ВТО, WTO) подверглась критике за малый вклад в эту деятельность. Основанная в 1995 году, она начала разрабатывать меры по борьбе с коррупцией в сфере государственных закупок с 1996 года. Но внешние наблюдатели отмечали, что ВТО не сильно продвинулась в этом направлении. В частности, в 2003 году Питер Эйген, в то время глава Транс-перенси интернешнл, опубликовал статью, где жестко раскритиковал ВТО за отсутствие прогресса в борьбе с коррупцией в данной области. В 2014 году вступило в силу пересмотренное Соглашение по государственным закупкам ВТО, в котором говорилось в том числе о коррупции, хотя только в общем и скорее формально.

Международная торговая палата также убеждала ВТО занять более определенную позицию по вопросу коррупции и включить ее в список запрещенных нетарифных барьеров, однако этого так и не произошло. Согласно мнению эксперта – ученого Падиеха Алая, заявление ВТО о необходимости большей прозрачности в международной торговле можно считать ее вкладом в борьбу с коррупцией. В свою очередь, как справедливо отметил Филип М. Николс, ВТО в принципе обладает значительно большими возможностями для борьбы с коррупцией в международной торговле, чем большинство международных организаций. Но высок этот потенциал или нет, не имеет значения, если ВТО не использует его для борьбы с коррупцией. Соглашательский подход ВТО ко многим вопросам, включая коррупцию, превратил ее в «беззубого тигра».

Банки и транснациональные корпорации

В начале ХХ века Макс Вебер утверждал, что лучшим условием для нормальной работы государственной бюрократии (включая контроль коррупции) было бы наличие мощного бизнеса, отделенного от государства. К сожалению, во многих странах бизнес-сектор и государство слишком сильно переплетены, что плохо сказывается на предотвращении коррупции. Но и банки, и корпорации в принципе могут играть важную роль в борьбе с коррупцией.

Многим кажется, что два международных финансовых института – МВФ (Международный валютный фонд) и Всемирный банк – занимаются примерно одним и тем же. Но в отношении коррупции это не так. Всемирный банк гораздо более активен на антикоррупционном поле, чем МВФ. Тогда как последний поощряет прозрачность как составляющую часть эффективного государственного управления, на практике основной упор в отношении коррупции он делает на борьбу с отмыванием денег. При этом Всемирный банк уже с середины 90-х годов борется с коррупцией различными способами. Его инновационные методы по определению и измерению коррупции мы рассматривали в главе 3.

Начиная с 1999 года Всемирный банк также внес в черный список компании и частные лица, замешанные в различных нарушениях норм международной торговли, включая нарушения санкций и коррупцию. В 2001 году Всемирный банк увеличил потенциальный эффект этих мер, объединив усилия с Азиатским банком развития, Европейским банком реконструкции и развития и Межамериканским банком развития.

Одной из наиболее сомнительных мер, предпринятых как Всемирным банком, так и МВФ, является отмена или заморозка кредитов из-за коррупции. Именно по этой причине оба эти учреждения в 1997 году заморозили кредиты, выданные Кении. Недавно Всемирный банк отменил кредит в 1,2 млрд долларов для Бангладеш на строительство самого длинного в стране моста, заподозрив, что канадская инженерная компания коррумпировала власти этой страны.

Как и другие международные организации, Всемирный банк иногда хвалит, а иногда критикует те или иные страны. Например, в 2002 году он похвалил Румынию за ее работу по снижению коррупции в судебной системе (несмотря на то что ЕС постоянно критикует Румынию за слишком малые усилия в этой области).

Отвечая на критику, множество частных банков предприняло меры для борьбы с отмыванием денег, что особенно отразилось на коррупции в высших эшелонах власти. В 2000 году одиннадцать ведущих банков объединили усилия и создали Группу Волфсберга, которая разработала набор принципов для борьбы с отмыванием денег. Группа продолжала разработку принципов и методических указаний, многие из которых касаются банковского дела, таких как корреспондентские отношения банков и бенефициарное владение, важных для борьбы с отмыванием денег. Но эти технические подробности мы здесь рассматривать не будем.