Мир после кризиса. Глобальные тенденции – 2025: меняющийся мир. Доклад Национального разведывательного совета США
Шрифт:
Рост многообразия акторов может усилить международную систему, заполнив пробелы, появившиеся в связи со старением учреждений, возникших после Второй мировой войны, но обладает потенциалом к дальнейшей фрагментации существующей системы и препятствованию международному сотрудничеству. Разнообразие типов и видов акторов увеличивает вероятность фрагментации в следующие два десятилетия, учитывая очевидно уменьшающуюся способность существующих международных учреждений справляться с новыми межнациональными проблемами.
Многополярность без мультилатерализма
В таком мире вряд ли возможен всеохватывающий, всесторонний, унитарный подход к глобальному управлению. Существующие тенденции предполагают, что глобальное управление в 2025 году окажется мешаниной перехлестывающихся, часто чрезвычайных и фрагментированных действий меняющих свой состав коалиций государств-участников, международных организаций, социальных движений, неправительственных организаций, благотворительных фондов и компаний.
Эта фрагментация интересов и акторов в дальнейшем ослабит перспективы для ООН привести своих участников к согласию в отношении эффективных многосторонних действий,
Также эта многополярность вряд ли предусматривает доминирование одного национального государства, обладающего превосходящей силой и легитимностью, необходимой, чтобы действовать как агент институциональной ревизии. (Ниже см. дискуссию о роли США.)
Большинство насущных межнациональных проблем, включая изменение климата, регулирование глобальных финансовых рынков, миграцию, недееспособные государства, преступные сети и т. д., вряд ли будет возможно эффективно решить силами отдельных национальных государств. Потребность в эффективном глобальном управлении будет расти быстрее, чем на этот вызов сумеют ответить существующие механизмы. Лидеры будут предпринимать альтернативные подходы к решению межнациональных проблем – используя новые учреждения или, что более вероятно, многочисленные неофициальные группы. Судя по последним тенденциям, существующим многосторонним учреждениям, громоздким и неуклюжим, будет сложно быстро адаптироваться к новым миссиям и меняющемуся составу и получить необходимые ресурсы. Неправительственные организации и благотворительные фонды, организованные для решения конкретных проблем, постепенно станут частью пейзажа, но, вероятно, их способность к действию будет ограничена при отсутствии совместных усилий с многосторонними учреждениями или правительствами.
Возможно, стремление к большей включенности, чтобы реагировать на возникновение новых сил, усложнит международным организациям реагирование на межнациональные проблемы. Уважение к несовпадающим взглядам государств-участников продолжит формировать повестку организаций и ограничивать виды возможных решений. Большие и растущие организации, от Генеральной Ассамблеи ООН до НАТО и ЕС, могут столкнуться с особенно сложным вызовом. Вряд ли будут предприняты достаточные усилия по созданию международной организационной структуры на «нулевой основе», чтобы некоторые организации прекратили существование или были полностью перестроены.
Эффективным действиям также может препятствовать существование слишком большого количества учреждений, имеющих ограниченную легитимность и эффективность. Вероятно, действие этого фактора не будут сдерживать государственные границы, он распространится как на западные учреждения, так и на институты исторического третьего мира.
Мы ожидаем, что гонка вооружений, территориальная экспансия и военная конкуренция, характерные для многополярности конца XX столетия, будут менее существенными в новом веке, но не можем полностью исключить их возможность. Вероятно, для большинства стран стратегическая конкуренция будет вращаться вокруг торговли, инвестиций, новых технологий и ценных приобретений. Однако увеличение тревог о ресурсах, таких как энергоносители или даже вода, может с легкостью передвинуть главный акцент обратно к территориальным спорам или нерешенным проблемам границ.
Азия – регион, где число таких проблем с границами особенно велико, а в случае со Средней Азией большие запасы энергетических ресурсов увеличивают потенциал для повторения «Большой игры» XX века, когда внешние силы боролись за исключительное право контролировать доступ на рынок. Факт, что многие страны могут испытать резкое ослабление государственной власти в случае быстрого развития альтернатив ископаемому топливу, что потенциально приведет к угрозе нестабильности. По мере усиления государственной власти в Китае, Индии и других странах меньшие государства, расположенные по соседству, для поддержания баланса, возможно, будут стремиться к внешней защите или вмешательству.
Сколько международных систем?
У растущих держав, особенно Китая и Индии, есть общий интерес – поддержание стабильного и открытого порядка, но они предпочитают различные средства. Они достигли поразительного экономического успеха, используя экономическую модель, отличную от традиционного западного рецепта невмешательства в экономическое развитие. Как мы видели, изменение климата, потребность в энергии и других ресурсах, вероятно, будут более проблематичными для того, что многие считают главной целью длительного экономического развития. С учетом этого различия во взглядах возникает вопрос относительно того, можно ли новых игроков – и их альтернативные подходы – объединить с традиционными западными, чтобы сформировать взаимосвязанную международную систему, способную решать возрастающее число межнациональных проблем.
Больший регионализм – плюс или минус для глобального управления?
Одно исключение из тенденции стремления к большей многополярности может произойти на региональном уровне в Азии. Если азиатская интеграция усилится, она может как заполнить вакуум, оставленный ослаблением многостороннего международного порядка, так и еще больше подорвать этот порядок. После азиатского финансового кризиса 1997 года начали укореняться некоторые примечательные паназиатские предприятия, из которых самым существенным является АСЕАН + 3. Хотя мало кто стал бы утверждать, что азиатский аналог ЕС может возникнуть хотя бы к 2025 году, если 1997 год взять за отправную точку, то, вероятно, можно сказать, что за прошедшие десять лет Азия развилась быстрее, чем в первое десятилетие (или десятилетия) шло объединение Европы. В экономической сфере игроки, находящиеся вне этого региона, такие как США, продолжат играть значительную роль в азиатском экономическом уравнении 2025 года. Однако в следующие 15 лет движение к азиатской валютной корзине – если не к азиатской валютной единице как третьему резерву – более чем теоретическая вероятность.
Такое развитие было бы частично вызвано попытками азиатов
избежать последствий финансовой нестабильности вне их региона, облегчить экономическую интеграцию и достигнуть большего представительства за международным столом переговоров. Аспекты азиатского регионализма, которые сложно определить количественно, включают растущие навыки сотрудничества, устойчивую уверенность, частые встречи между азиатскими и прочими чиновниками высокого ранга и культурное проникновение, которое стирает исторические и политические различия и порождает новое чувство принадлежности к сообществу.Азиатский регионализм имеет глобальное значение; возможно, он приведет к возникновению или укреплению тенденции к образованию трех торгово-финансовых групп, которые могут стать квазиблоками (Северная Америка, Европа и Восточная Азия).
Создание таких квазиблоков также окажет влияние на способность достигнуть будущих глобальных соглашений в рамках Всемирной торговой организации, а региональные группы смогут конкурировать в установлении межрегиональных стандартов для продуктов информационных технологий, биотехнологий, нанотехнологий, прав на интеллектуальную собственность и других продуктов «новой экономики». Ситуация с азиатской региональной энергетикой может диктовать условия для остальной части мира. Около двух третей ближневосточного экспорта нефти поставляется в Азию, а приблизительно 70 процентов азиатского импорта идет с Ближнего Востока. Вероятно, эта модель усилится. Вопрос о том, является ли эта связь прежде всего коммерческой – дополнительные инвестиции и военные поставки – или приобретает все более политический и стратегический характер, будет, возможно, определять характер международной системы.
Как было сказано, в худшем случае – при отсутствии регионального сотрудничества – вопрос о маршрутах нефтяных поставок может привести к гонке морских вооружений между Китаем, Японией и Индией.
События в сфере безопасности, где азиатская интеграция является в настоящее время самой слабой, а тенденции к конкуренции и огораживанию сохраняются, могут препятствовать регионализму. Воссоединится ли Корея, и если да, то как именно; статус ее ядерной программы; приведут ли отношения Тайваня с материком к конфликту, или будут протекать мирно – все эти факторы будут ключевыми для формирования региональной динамики. Существующие тенденции предполагают, что значимость традиционных проблем безопасности снизится, но на смену могут прийти другие проблемы, такие как борьба за ресурсы. В рамках организации переходного периода для воссоединения Кореи возможно расширить шестисторонние переговоры и превратить их в механизм, являющий новые уровни сотрудничества между США, Японией и Китаем.
Произойдет ли интеграция в большей или меньшей степени, также сильно зависит от будущего характера китайско-японских связей. Впервые в современной истории Китай и Япония являются важнейшими региональными и глобальными игроками в одно и то же время. Ключевой вопрос – смогут ли они выйти за рамки исторической подозрительности и конкурировать мирным образом. Мирное решение споров Кореи и Тайваня и соглашение о дружбе по типу франко-немецкого между Китаем и Японией могли бы резко снизить стремление региона к тому, чтобы США играли роль «офшорного стабилизатора». Однако американские союзники и партнеры в области политики безопасности в этом регионе не променяют стабилизирующие действия США ни на один коллективный региональный договор о безопасности до тех пор, пока не станут яснее политические и экономические последствия усиления Китая.
Хотя усиливающиеся державы разделяют наиболее государствоцентристские взгляды, их национальные интересы сильно различаются, а зависимость от глобализации достаточно неодолима, чтобы прийти к выводу: мало шансов, что они образуют альтернативный блок для прямой конфронтации с более прочным западным порядком. Существующие международные организации, такие как ООН, ВТО, МВФ и Всемирный банк, могут оказаться достаточно восприимчивыми и адаптивными, чтобы согласовать интересы растущих держав, однако отдельный вопрос в том, получат ли эти державы – или захотят ли получить – дополнительную власть и ответственность. Действительно, некоторые или все усиливающиеся страны могут удовольствоваться тем, чтобы использовать международные институты в своих интересах, не возлагая на себя ответственность за лидерство соразмерно своему статусу. В то же время их членство необязательно должно повлечь серьезные обязательства или разделение бремени, что позволит им преследовать собственные цели экономического развития. Для некоторых тот факт, что соглашение по новым постоянным членам Совета Безопасности кажется отдаленным, даже на следующие 15–20 лет дает дополнительный предлог упредить глобальную роль, которая могла бы потребовать своего выполнения за счет внутренних целей. Остается большая неопределенность в вопросе о том, существует ли политическая воля изменить международную систему так, чтобы предложить растущим державам взять на себя достаточную ответственность за более глобальные проблемы.
«Большинство экспертов… не считают, что усиливающиеся державы бросят вызов или радикально изменят международную систему…»
Большинство экспертов, американских и зарубежных, с которыми мы консультировались, не считают, что усиливающиеся державы бросят вызов или радикально изменят международную систему, как Германия и Япония в XIX и начале XX столетия. У усиливающихся держав будет высокая степень свободы в переделке своей политической и экономической политики, им не придется полностью принимать западные нормы. Вероятно, усиливающиеся державы, в связи с ростом своего геополитического пространства, внутренних рынков, роли в извлечении мировых ресурсов, производства, финансов и технологий, пожелают сохранить свободу маневра и захотят, чтобы кто-то другой нес ответственность за решение глобальных проблем, таких как терроризм, изменение климата, распространение ядерного оружия и энергетическая безопасность. Например, национализм России и Китая в отношении ресурсов и государственный капитализм поддерживают политику местных элит и ограничивают их готовность пойти на компромисс по главным международным экономическим проблемам, таким как торговля, энергетика, финансы или изменение климата.