Навстречу ограниченному государству
Шрифт:
> частное предпринимательство было запрещено, что, в сочетании с национализацией, осуществленной на первоначальном этапе возникновения коммунистического государства, привело к монополии госсектора [22] ;
> деятельность государственных предприятий определялась системой централизованного планирования, регламентировавшей объемы производства, затраты и валютные «лимиты», цены и внешнюю торговлю;
> объем денежных средств, находившихся в распоряжении предприятий и граждан, резко ограничивался, поскольку финансовая система рыночного типа была бы несовместима с централизованным планированием;
> создание и деятельность организаций внеэкономического профиля также жестко контролировались, т. е. гражданское общество подавлялось, а оппозиционные политические партии были запрещены;
> поездки граждан за рубеж ограничивались;
> СМИ подвергались официальной цензуре и партийному контролю – как напрямую, так и за счет кадровой политики. В результате средства массовой информации в основном служили инструментом партийно-государственной пропаганды;
> правовая система была подчинена нуждам административно-командной экономики и подавления политической активности людей – важная роль принадлежала политической полиции.
Этот всеобъемлющий контроль сочетался с непомерно раздутой системой социальных гарантий коммунистического типа. Она включала довольно значительные трансферы «в натуре» (бесплатное образование, здравоохранение) и социальную защиту, осуществлявшуюся через государственные предприятия, искусственно заниженные цены на продукты питания и электроэнергию, а также низкую квартплату. Социальная «страховочная сеть», характерная для некоторых стран с рыночной экономикой, в данном случае отсутствовала, поскольку потребность в ней резко снижалась за счет ограничения возможностей и рисков индивида. Таким образом, сущность коммунистического государства состояла в крайнем ограничении индивидуальных свобод (особенно в экономике) при наличии значительных социальных льгот.
При наличии всеобъемлющего контроля и непомерно разросшейся системы «всеобщего благосостояния» ресурсы коммунистического государства, естественно, были чрезвычайно перенапряжены. Одним из немногих
Притом, что ресурсы коммунистического государства были перенапряжены, в отношении предоставления «общественных благ» оно также демонстрировало ряд парадоксальных особенностей. Так, его расходы на оборону были явно чрезмерны: это диктовалось имперскими амбициями высшего руководства КПСС. Закон и порядок поддерживались на приемлемом уровне, однако это достигалось методами, характерными для полицейского государства. Правовая и судебная система предусматривала уголовные наказания за частную экономическую и независимую политическую деятельность; она явно не соответствовала условиям рыночной экономики, верховенства закона и демократического общества.
Краткое описание коммунистической институциональной системы показывает, что для успешного перехода к новому строю необходима была ее радикальная реструктуризация, которую, в свою очередь, можно разделить на два главных направления структурных реформ:
1. Либерализация в широком смысле слова, т. е. радикальное расширение гражданских, экономических и политических свобод за счет упразднения различных рычагов государственного контроля, таких как запрет на деятельность независимых организаций, цензура в СМИ, система централизованного планирования и др. К либерализации можно отнести и сокращение чрезмерного налогового бремени.
2. Строительство или реструктуризация соответствующих институтов в целях формирования свободного общества и стабильной, динамичной рыночной экономики.
Либерализация создает условия для частного предпринимательства, функционирования рыночных сил и демократизации политической системы. Институциональное строительство относится в первую очередь к тем элементам государственной системы, которые обеспечивают предоставление «общественных товаров», таких как защита расширенных прав личности (свобод), обеспечение законности и порядка, а также экономической стабильности. Это направление включает также создание институтов, необходимых для развития финансовой системы рыночного типа. Среди важных элементов институционального строительства следует упомянуть также реформу налоговой системы, перестройку унаследованного от коммунистического строя административного аппарата и создание базовой «страховочной сети» соцобеспечения, не связанной ни с предприятиями, ни с ценообразованием.
Приватизацию государственных предприятий – основополагающую экономическую реформу с важнейшими политическими последствиями – можно отнести как к либерализации, так и к институциональному строительству. Она устраняет систематическое и мелочное государственное вмешательство в экономику и тем самым обеспечивает создание институтов, более способствующих функционированию рыночной экономики и экономическому развитию.4 Стартовые условия, масштаб реформ, экономические результаты
Простая методика анализа Любые процессы переходного характера можно оценить с помощью простой аналитической схемы, состоящей из четырех переменных величин:
1. Стартовые (унаследованные от прошлого) условия;
2. События, не связанные с самим процессом перехода, но влияющие на его результаты;
3. Поведение соответствующих «действующих лиц»; когда речь идет о преобразованиях в масштабе целой страны, это относится в первую очередь к политике государства;
4. Итоги (результаты).
К стартовым экономическим условиям относятся макроэкономическая сбалансированность (или дисбаланс), структура экономики, «запасы» физического и человеческого капитала, объем ВВП, географическое расположение страны, демографическая структура населения и др. Эти условия можно разделить на постоянно действующие (например, географические факторы) и краткосрочные (большинство остальных условий). С точки зрения рыночных реформ стартовые экономические условия можно также подразделить на «скрытые сокровища» и «скрытые помехи» (см.: Balcerowicz 1995b). Слово «скрытые» обозначает тот факт, что и те и другие факторы в основном подавлялись в условиях централизованного планирования, но их воздействие непременно проявится за счет либерализации экономики и крушения созданной СССР торговой системы (СЭВ).
«Скрытые сокровища» – это унаследованные от прошлого условия, которые при проведении правильной политики способствуют экономическому росту. Примерами таких факторов могут служить наличие в народном хозяйстве обширных секторов, легко поддающихся приватизации [23] , высокообразованное население или благоприятное географическое расположение страны – скажем, по соседству с западными государствами.
К «скрытым помехам» относятся стартовые условия, оказывающие, по крайней мере в краткосрочной перспективе, негативное воздействие на рост, даже несмотря на правильную экономическую политику. Среди них следует назвать прежде всего сильную зависимость внешней торговли от советского рынка, чрезмерную индустриализацию и неблагоприятное географическое расположение.
Некоторые унаследованные от прошлого условия по своему характеру неоднозначны: в условиях правильной экономической политики они превращаются в преимущества, а при ошибочном курсе – в негативные факторы. Кроме того, они могут оказывать воздействие и на саму экономическую политику (Sachs, Warner 1995). К этой категории относится в первую очередь наличие сырьевых ресурсов, особенно нефти и газа. При правильном использовании доходы от этих ресурсов могут обеспечить финансирование развития инфраструктуры и перестройки других секторов экономики. Если же они становятся источником накопления личных состояний на первоначальном этапе реформ, то способны выполнять эту функцию лишь в ограниченных масштабах. Кроме того, появление нуворишей и резкий рост социального неравенства после крушения коммунизма отравляет атмосферу в обществе. Очевидным примером такого развития событий является ситуация в России.
К независимым условиям, влияющим на результаты реформ, относятся в первую очередь внешнеэкономические факторы. Степень их воздействия определяется величиной страны и открытостью ее экономики. На первом этапе после падения коммунизма внешнеэкономическая деятельность во многом зависела от традиционных торговых связей, т. е. от стартовых условий. Со временем характер этих – и иных – экономических связей меняется в зависимости от проводимого курса.
Стартовые условия предопределяются историей, а внешнеэкономические факторы – силами, не зависящими от стран, осуществляющих преобразования. Таким образом, единственным инструментом, позволяющим тому или иному обществу добиться хороших результатов, остается экономическая политика. Она, в свою очередь, зависит от целого ряда взаимосвязанных факторов, изучением которых занимается политэкономическая наука, в том числе и то ее направление, что специализируется на анализе реформ (подробнее об этом см.: Balcerowicz 1997). Решающее воздействие на направленность и эффективность экономического курса оказывают внутриполитические события. Можно утверждать, что в посткоммунистический переходный период эти события обладали собственной динамикой, в основном не зависящей от экономического курса, однако, как уже отмечалось, они оказывали на него влияние (Balcerowicz 1995b; EBRD
2001). Поэтому не только внешнеэкономические, но и внутриполитические события следует отнести к категории независимых факторов, влияющих на результаты реформ.
Наконец, понятие «результаты» обозначает изменение за рассматриваемый период тех переменных величин, что определяют благосостояние общества. Типичным критерием для оценки перехода к рыночной экономике считается рост ВВП после крушения коммунизма. Другие показатели могут включать рост производительности труда, объем прямых иностранных инвестиций, уровень инфляции, ситуацию со здоровьем населения и экологией.
Главная задача настоящего анализа – объяснить несовпадения в достигнутых результатах за счет их привязки к различиям в экономическом курсе и других факторах (стартовых условиях и отчасти связанных с ними внешнеэкономических событиях).Различные экономические результаты
Анализируя результаты, достигнутые странами бывшего советского блока, сразу замечаешь, что уже через пару лет после падения коммунизма экономическая ситуация в них сильно различалась. Другими словами, разница в уровне жизни между различными странами этой группы сегодня куда больше, чем в относительно недавнем прошлом.
По официальным данным, реальный объем ВВП в странах Центальной и Восточной Европы и Балтии на 2000 год составил в среднем 107 % от уровня 1989 года, в то время как по странам СНГ этот же показатель равнялся 61 % (EBRD 2001).По отдельным странам мы наблюдаем еще большее расхождение.
Таблица 2. Динамика ВВП в странах бывшего советского блока, % от уровня 1989 года [24]
Андерс Ослунд всесторонне проанализировал вопрос о погрешностях официальной статистики (см.: Aslund 2001). Он указывает, что объем ВВП при коммунистическом строе сильно завышался из-за расточительных капиталовложений, чрезмерных запасов, больших военных расходов и нерентабельных производств: при исчислении ВВП все это заносилось в разряд позитивных факторов. В результате реальная ситуация в сфере производства после крушения коммунизма выглядела благоприятнее, чем можно предположить на основе официальной статистики. Другая причина ненадежности статистических данных связана с развитием «неформальной» экономики, доля которой в разных странах к тому же варьировалась. Ослунд также подчеркивает, что переход от советской системы международной торговли к рыночной сопровождался отказом от искусственно заниженных цен на нефть и газ, по которым Россия прежде поставляла это сырье странам советского блока. Таким образом, зафиксированное снижение ВВП в странах – импортерах энергоносителей в немалой степени связано с ликвидацией этих косвенных субсидий. Они пережили внешнеторговую «шоковую терапию», которая стала платой за политическую независимость. Соответственно, реальное сокращение ВВП России также было меньше, чем следует из статистики. Однако эти весьма разумные оговорки не меняют общей тенденции, которая вырисовывается на основе официальных данных. Они скорее лишь подкрепляют выводы относительно динамики ВВП применительно к малым странам – импортерам энергоносителей, таким как прибалтийские государства, Киргизия или Армения.
Приток прямых иностранных инвестиций также можно рассматривать как показатель достигнутых результатов,
поскольку он обычно становится следствием успешного развития экономики (и в дальнейшем подкрепляет экономический рост). В этом отношении страны бывшего советского блока также добились весьма различных результатов. Ситуация с совокупным объемом прямых иностранных инвестиций на душу населения в долларах США выглядит следующим образом (см. табл. 3).В абсолютных цифрах больше всего прямых иностранных инвестиций в 1989–2000 годах привлекла Польша (29 млрд. долларов); за ней следуют Чешская Республика (21,7 млрд.) и Венгрия (19,7 млрд.). России досталось 10 млрд. долларов, Румынии – 6,7 млрд., Украине и Болгарии – по 3,3 млрд. Таким образом, Польша, по размерам экономики к началу переходного периода сравнимая с Украиной, сумела привлечь в 9 раз больше прямых иностранных инвестиций.
Страны, добившиеся хороших результатов с точки зрения экономического роста, демонстрируют и высокие темпы увеличения производительности труда в промышленности.
За 1996–2000 годы в Польше этот показатель составил 53 %, в Чешской Республике – 38,9 %, в Литве – 31,8 %, в Словакии – 28,3 %, в Венгрии – 24,1 % (EBRD 2001). По другим странам с переходной экономикой аналогичных данных не имеется, но вряд ли стоит сомневаться, что «отстающие» в плане экономического роста и на этом направлении не добились особых результатов.Таблица 3. Прямые иностранные инвестиции в странах бывшего советского блока, 2001, USD на душу населения
Источник : EBRD 2001.
С точки зрения борьбы с инфляцией результаты по странам с переходной экономикой также варьируются. В целом лучшие показатели роста сопровождаются и более высоким уровнем макроэкономической стабилизации. На 2000 год уровень инфляции в странах Центральной и Восточной Европы и Балтии в среднем составил 5,7 %, тогда как в Румынии цены выросли на 45 %, в России – на 32,9 %, в Молдове – на 31,3 %, а на Украине – на 28,2 % (EBRD 2001). Это подтверждает тезис о том, что в странах, унаследовавших от прошлого высокий уровень инфляции, ее успешное обуздание ведет к более устойчивому экономическому росту.
Экономика советского типа была не только чрезвычайно расточительной, но и оборачивалась большим ущербом для окружающей среды. Одной из главных причин этого являлся высокий уровень энергопотребления по отношению к объему ВВП (высокая энергоемкость экономики). Динамика этого показателя – т. е. воздействие экономики на экологию – в странах, осуществляющих переход к рыночному хозяйству, также различается. В странах Центральной и Восточной Европы и Балтии энергоемкость экономики за 1992–1998 годы снизилась на 21 %, а в странах СНГ – увеличилась на 5 % (EBRD 2001). В среднем, как выяснилось, экономика государств, занимающих первые места с точки зрения роста, становится более экологичной, чем у отстающих.
Ситуация со здоровьем населения в посткоммунистических государствах также развивалась по-разному. В странах Центральной и Восточной Европы средняя продолжительность жизни увеличилась, в России и на Украине – снизилась, а в Болгарии и Румынии – осталась на прежнем уровне. Такие же различия наблюдаются и в отношении детской смертности (EBRD 2001). Таким образом, более высокие результаты с точки зрения экономического роста сопровождаются и улучшением здоровья населения.
Хотя оптимальное распределение доходов для каждой страны имеет свою специфику, резкий рост имущественного неравенства (или высокий уровень такого неравенства) часто рассматривается как негативное явление. Следовательно, интересно было бы сравнить, на базе коэффициента Джини, тенденции в этой области в тех странах с переходной экономикой, по которым имеются соответствующие данные:Таблица 4.
Уровень неравенства в странах бывшего советского блока, 1990-е годы, коэффициент Джини
Источник: EBRD 2001.
Как мы видим, наибольшее усиление и самый высокий уровень неравенства доходов наблюдается в России, Румынии и на Украине – странах, демонстрирующих относительно слабый экономический рост. В то же время в странах с более высокими темпами роста (Чешской Республике, Венгрии, Польше, Словении) увеличение коэффициента Джини и общий уровень неравенства не столь велики.
Причины несовпадения результатов
В связи с вышеописанной чрезвычайной дифференциацией результатов, достигнутых посткоммунистическими странами, возникает очевидный вопрос: в чем ее причины? По данной теме уже имеется значительный массив научной литературы. Авторы этих трудов в первую очередь стараются объяснить причины тех или иных тенденций в области экономического роста; куда меньше внимания уделяется различиям в других аспектах благосостояния общества. Тем не менее мы можем продемонстрировать, что некоторые важнейшие факторы, ведущие к устойчивому экономическому росту, способствуют также улучшению ситуации со здоровьем населения и экологией. Кроме того, эти переменные величины в какой-то степени взаимосвязаны. Для стран, унаследовавших от прошлого расточительную экономическую модель коммунистического типа, повышение экономической эффективности, особенно с точки зрения производства и потребления энергии и сырья, стало одним из основополагающих факторов роста, который к тому же, по очевидным причинам, влияет и на экологию. Таким образом, разница в показателях этой эффективности приводит и к различиям в темпах роста и экологической ситуации. Тенденции в области здоровья населения также можно связать с воздействием экономических механизмов (к примеру, либерализация экономики изменила ситуацию с доступностью и соотношением цен на полезные (и вредные) для здоровья продукты питания), что также воздействует на рост (Balcerowicz 1998). Наконец, условия для создания новых фирм влияют как на экономический рост, так и на ситуацию с неравенством доходов.
Анализируя причины различных результатов с точки зрения роста в посткоммунистических государствах, мы неизбежно возвращаемся к вопросу о роли унаследованных от прошлого экономических факторов (и отчасти – внешнеэкономических событий), а также того или иного экономического курса.
Стартовые условия для данной группы стран были в среднем весьма сложными и в то же время сильно варьировались (подробнее об этом см.: World Bank 2002). Ситуация со «скрытыми сокровищами» и «скрытыми помехами», влияющими на перспективы экономического роста, в разных посткоммунистических странах различалась очень сильно.
Небольшим странам – бывшим республикам СССР, чье народное хозяйство сильно зависело от экспорта в Россию (прибалтийским государствам, Киргизии, Грузии, Молдове, Армении), суждено было пережить сильнейший внешнеэкономический шок, вызванный распадом СССР и советской торговой системы. Для некоторых из них (например, Киргизии) переориентация внешней торговли затруднялась и географической удаленностью от Запада. На первоначальном этапе они были обречены на самое значительное снижение объема ВВП. В странах Центральной и Восточной Европы, не столь зависевших от советской торговой системы, падение ВВП по этой причине было менее значительным. В самой выгодной ситуации с этой точки зрения оказалась Россия: благодаря своим размерам она меньше всех остальных зависела от экспорта в другие соцстраны. Из-за больших объемов экспорта нефти и газа в бывшие страны-сателлиты она должна была сильно выиграть от изменения условий торговли после распада СЭВ и перехода на мировые цены на это сырье. Таким образом, резкое снижение ВВП России (по данным официальной статистики) в 1992–1996 годах нельзя объяснить неблагоприятными внешними факторами.
Среди других важных различий в стартовых экономических условиях следует назвать долю тяжелой и добывающей промышленности в народном хозяйстве, масштаб макроэкономических дисбалансов и уровень внешней задолженности.
Судя по всему, наилучшие стартовые условия – т. е. обеспечивавшие максимум преимуществ при минимуме недостатков – сложились в Чешской Республике, имевшей относительно рациональную структуру экономики, весьма благоприятное географическое положение, самую стабильную макроэкономическую ситуацию и незначительную внешнюю задолженность. На противоположном краю шкалы, как уже отмечалось, следует расположить небольшие бывшие республики СССР, унаследовавшие от прошлого крайне нестабильную экономику и сильную структурную зависимость от советского рынка. К промежуточной категории относились, например, Болгария (из всех стран Центральной и Восточной Европы она больше всего зависела от экспорта на советский рынок), Польша (страдавшая от гиперинфляции, наличия в экономике большого и неэффективного угледобывающего сектора и большой внешней задолженности) и Румыния (на состоянии ее экономики крайне негативно отразилась политика Чаушеску).
Как бы ни были велики различия в стартовых экономических условиях, этим можно лишь отчасти – и только на первом этапе после крушения коммунизма – объяснить несовпадающие результаты с точки зрения роста, достигнутые странами с переходной экономикой. Различия в долгосрочных показателях роста связаны в основном с проводившейся в этих странах политикой, т. е. масштабом рыночных реформ, в особенности либерализации экономики. Здесь можно сделать вывод: чем больше масштаб реформ, тем лучше средние показатели роста. Таковы основные результаты эмпирических исследований по проблемам перехода к рыночной экономике. В эмпирической литературе мне ни разу не встречался вывод о том, что менее радикальные реформы, при прочих равных, ведут к более высоким темпам роста.
Основные выводы трех последних по времени работ о детерминантах роста в странах с переходной экономикой приводятся в таблице 5.
В статистических исследованиях глубина рыночных реформ измеряется с помощью «индекса либерализации», разработанного де Мело, Деницером и Гельбом (de Melo, De-nizer, Gelb 1996) и критериями перехода к рынку, используемыми Европейским банком реконструкции и развития. Данные методики измерения учитывают в первую очередь экономические аспекты либеральных реформ, которые мы изложили в главе 3. Несомненная связь между статистическими измерениями по этим критериям и показателями роста свидетельствует о том, до какой степени различные инструменты государственного контроля препятствуют росту в бывших соцстранах и насколько важно их устранить, дав возможность развернуться частному предпринимательству и рыночным силам. Меньше внимания в этих методиках уделяется институциональному строительству – второму направлению постсоциалистических реформ, о котором мы также упоминали в главе 3.Таблица 5. Масштаб реформ и показатели роста в странах с переходной экономикой
Впрочем, даже не столь глубокий анализ ситуации в разных посткоммунистических странах позволяет предположить, что государства, добившиеся большей либерализации экономики, в среднем продвинулись дальше других и в сфере институционального строительства (и макроэкономической стабилизации, которая связана как с либерализацией, таки с институциональным строительством). Таким образом, можно сделать вывод: чем больше масштаб структурных реформ по переходу от коммунистической институциональной системы к ограниченному (в разумных пределах) государству и рыночной экономике, тем лучше показатели роста. Другими словами, более радикальные реформы влекут за собой более высокие темпы роста и улучшение экономических показателей в целом.