От подушной подати к подоходному налогу

Сложнее оказалось с неотчётными предприятиями, которые в подавляющем большинстве не вели правильных торговых книг, и это не позволяло точно установить их прибыль. Для них использовали раскладочную систему: особое присутствие на министерском уровне раз в 3 года определяло сумму сбора для всей страны и распределяло её по отдельным губерниям; далее губернские податные присутствия (специально создаваемые при казённых палатах) развёрстывали свою часть суммы по уездам, уездные – вплоть до отдельного плательщика. Принцип раскладки в законе указывался лишь в самом общем виде: между уездами – «сообразно степени развития в них торговли и промышленности», между предприятиями – «сообразно предполагаемым прибылям их». Сумма раскладочного сбора устанавливалась в таком размере, чтобы не превышать 3 % предполагаемой суммарной прибыли неотчётных предприятий.

Схема: Новшества 1885 г. в торгово-промышленном обложении

Итак, смысл реформы 15 января 1885 г. сводится к обложению торговли и промышленности пропорционально доходам. Это существенное новшество в условиях господства патента, по сути представляющего собой обложение обратно пропорциональное доходу. Ведь патент выдавался исходя из формальных признаков (количество комнат, дверей, перечень товаров и т.п.); очевидно, что два предпринимателя, выбирающих одинаковые патенты, в большинстве случаев имеют разную прибыль; значит, налог забирает у них разную долю прибыли, и чем выше прибыль, тем меньшая её часть уходит в налоги. Это не только противоречило абстрактным соображениям о справедливости, но и ограничивало возможности повышения налоговых доходов казны. При патентной системе крупнейшие высокодоходные предприятия платили лишь доли процента от своих прибылей; сборы с них могли быть без ущерба для производства повышены на порядок, а то и на два. Но повышение хотя бы на порядок цены патентов было невозможно, поскольку оказалось бы непосильным для большинства мелких предпринимателей.

Говоря формально, реформа 15 января 1885 г. – это некоторое дополнение уже существующей системы. Фактически же это – прорыв в новое качество, внедрение долгожданного подоходного принципа в один из основных налогов. И значит, это возвращение к вопросу: как проверять сведения о доходах?

Как считать: первые податные присутствия

С ответом на этот вопрос связано второе ключевое новшество реформы 15 января 1885 г. Реформаторы опирались на опыт раскладочных комиссий по налогу с городской недвижимости. Но принцип был существенно доработан. Раскладочные органы перестали отдаваться на откуп местным властям. Они стали местом встречи общественных выборных и чиновников.

На уровне уезда 79 создавались податные присутствия, где председателем выступал представитель казённой палаты, но большинство составляли шесть представителей плательщиков (выбираемые городской думой и, если есть, биржевым и купеческим обществами). В уездные присутствия подавали свои «заявления» (с указанием полученной прибыли) хозяева неотчётных предприятий. Присутствие принимало заявленную плательщиком цифру либо «на глазок» исправляло её. Предполагалось, что в рамках уезда уважаемые предприниматели способны более-менее точно оценить оборот любого предприятия. На основе определённой таким образом прибыли рассчитывался размер платежа.

79

Вскоре низовые присутствия стали называться не уездными, а участковыми; участок может включать и два уезда, а может – только часть крупного города, смотря по населённости и экономической развитости.

В случае непримиримых споров между членами присутствия дело решалось голосованием, в итоге которого представитель государства вполне мог оказаться в меньшинстве. За счёт этого система получалось демократичной. При этом участие чиновников в работе присутствия обеспечивало соблюдение интересов государства. Столкнувшись с решением, ущемляющим интересы казны, председатель имел право обжаловать его в губернское податное присутствие, где представители плательщиков и государства имели равное число голосов. Со своей стороны, и плательщики тоже имели право обжаловать решение уездного присутствия – в губернском, а то и выше. В начале XX в. Сенат ежегодно рассматривал несколько сотен жалоб на неправильное обложение (общее число плательщиков промыслового налога исчислялось сотнями тысяч) 80 .

80

РГИА. Ф. 573. Оп. 34. Д. 56. Л. 29.

В довершение этой системы через несколько месяцев, в апреле 1885 г., была учреждена должность податного инспектора. Главной обязанностью этого чиновника, работающего в подчинении казённой палаты, стало руководство работой по промысловому налогу 81 . Председательство в податном присутствии требовало от инспектора основательного знания торгово-промышленной жизни в участке, так что работа инспектора (как она виделась Департаменту окладных сборов) была не столько канцелярской, сколько практической. Для Сибири закон 1885 г. предусмотрел инспекторов только в западной её части. На деле необходимые вакансии в штатах западносибирского чиновничества появились только восемь лет спустя. В марте 1894 г. действие податных инспекторов распространили и на Восточную Сибирь 82 .

81

Учреждение должности податных инспекторов // Вестник финансов, промышленности и торговли. 1885. № 27. С. 3–6.

82

Увеличение числа податных инспекторов // Вестник финансов, промышленности и торговли. 1894. № 15. С. 942–945.

Значение системы податных присутствий и податной инспекции – в том, что было предложено практическое решение задачи, многим казавшейся неразрешимой: определение прибыли отдельного плательщика. Наконец был создан механизм, который обеспечивал казённый интерес и без круговой поруки, и без радикального увеличения числа чиновников. Сугубо техническая, на первый взгляд, реформа 15 января 1885 г. стала вехой на пути реформирования налоговой системы.

Квартирный налог как уступка реформаторов

Через восемь лет после урожайного на податные реформы 1885 года состоялась новая налоговая реформа. На сей раз речь шла о введении налога, доселе небывалого. Проект налога С.Ю. Витте внёс в Госсовет уже через три месяца после назначения его во главу министерства финансов. Принятие Положения о государственном квартирном налоге (закон 14 мая 1893 г. 83 ) стало первой финансовой реформой знаменитого государственного деятеля.

Название квартирного налога наводит на мысли о частной прибавке к обложению недвижимости – и тем вводит в заблуждение. На самом деле, новый налог был первой попыткой обложить личные доходы состоятельных горожан, в том числе и такие, которые не облагались ни налогом с городской недвижимости, ни торгово-промышленными сборами.

83

ПСЗ-3. Т. XIII. № 9612. С. 279–284. На четыре сибирские губернии и Степной край распространено 5 июня 1900 г. См.: ПСЗ-3. Т. XX. Отделение 1-е. № 18749. С. 611–613.

Сама форма нового налога была вынужденной. «Изыскивая способы к увеличению государственных доходов, Министерство финансов останавливалось и на мысли о введении у нас подоходного налога. Это предположение вызвало, однако, весьма решительные возражения со стороны ведомств, на заключение которых Министерство финансов препроводило выработанный им проект» 84 . Этой скупой формулой сами реформаторы описывали единственную – и неудавшуюся – попытку налоговой реформы в министерство И.А. Вышнеградского. То была попытка ввести в России подоходный налог.

84

Государственный квартирный налог. История и статистика налога. 1894–1900 гг. СПб: тип. П.П. Сойкина, 1903. С. 1.

Подоходный налог мы оставили в 1860-е гг., когда первый проект его был утоплен той самой комиссией, которая, судя по названию, должна была бы ратовать за его введение. После того подобный проект возникал ещё в 1878 г. под именем поразрядного налога. В поисках альтернативы печатному станку для обеспечения войны «за братьев-славян» Минфин выдвигал налог с доходов землевладельцев, домовладельцев, предпринимателей и лиц, получающих жалованье. Речь шла о «презумптивном», или предполагаемом доходе (в XXI веке сказали бы – вменённом). Налогом как раз такого типа был сбор с торговли и промышленности. В случае с подоходным налогом для определения налоговой базы предполагалось использовать городские оценки недвижимости и другие косвенные показатели. Но министры по разным причинам выступили против этого налога, да и война закончилась, и проект сдали в архив 85 .

85

Боголепов М.И. Финансы, правительство и общественные интересы. СПб, 1907. С. 162–163.

Голод 1891–1892 гг., вызвавший широкую помощь крестьянам за счёт казны, стал одновременно и стимулом к поиску новых источников бюджетных доходов, и показателем того, что деньги должны поступить не за счёт крестьян. Министерство финансов выдвинуло новый проект подоходного налога, рассчитанного на обладателей высоких доходов. Он действительно встретил резкую оппозицию со стороны других ведомств. Налог назывался и несвоевременным, поскольку не все другие источники доходов привлечены к обложению. И опасным с точки зрения обманов и подлогов, которые он может вызвать. И не соответствующим экономическому строю. И даже несправедливым 86 .

86

Там же. С. 198–200.