Парламентаризм. История, теория, технология

Так, и исполнительная, и судебная власть имеет свою вертикаль органов, соподчиненных по иерархии. Однако законодательная ветвь власти является единственной, которая не имеет своей вертикали, иерархии соподчиненных органов. Законодательная власть представлена одним единственным органом – Национальным собранием, основной прерогативой которого выступает принятие законов.

Считаем, что в советской доктринальной правовой науке традиционно сложилась вертикаль: законодательный орган – местные Советы депутатов. Нередко, развивая мысль о законодательной ветви власти, ведется речь не только о самом законодательном органе, но и о местных Советах депутатов. Анализа и исследования названия данной вертикали власти как «законодательной» в советской правовой науке не проводилось, наблюдалось традиционное использование этого термина. В настоящее время местные Советы не относятся к законодательным органам. Даже формально-юридически ни в одном законодательном акте не указана их принадлежность к законодательным органам, поскольку они не обладают законодательными полномочиями. В этом отношении наша точка зрения совпадает с мнением Г. А. Василевича, который указывает, что «местные Советы в прямом смысле слова не относятся к законодательной власти… но являются представительными, обладающими нормотворческими полномочиями: их акты на соответствующей территории являются юридической основой для принятия органами исполнительной власти своих актов, т. е. играют роль своего рода "законов" на подведомственной территории» [45] .

45

Василевич Г. А. Коллегиальные представительные органы – основные субъекты конституционно закрепленной системы сдержек и противовесов // Ценностная парадигма Основного закона Республики Беларусь. Материалы республиканской научно-практической конференции, 14 марта 2013 г. Минск: Изд. центр БГУ, 2013. С. 7.

Полагаем, что законодательная власть в Республике Беларусь в полном объеме принадлежит лишь Национальному собранию; отсутствие подчиненных ему органов государственной власти, обладающих соответствующими законодательными полномочиями, исключает возможность говорить о наличии в Республике Беларусь «законодательной ветви власти». Президент не относится к законодательной ветви власти, по своей политико-правовой природе и конституционно-правовому статусу он в большей степени относится к исполнительной власти, но имеет отдельные полномочия, смежные с законодательной властью. Местные Советы депутатов не правомерно относить к законодательной ветви власти в силу отсутствия у них компетенции и полномочий по реализации законодательной власти.

Вместе с тем все данные органы относятся к представительным. Основным видом деятельности и признаком представительных органов следует считать представление интересов народа, что подтверждается положениями Конституции – Преамбула, ст. 3, 21, 37, 38, 83 и др. Представление интересов народа происходит в том числе путем реализации законодательной функции, из чего следует неразрывность данных двух функций для парламента. Так, в подтверждение этой мысли можно привести мнение М. В. Баглая, который отмечает, что «конституции в различных странах наделяют представительные органы различными полномочиями, но обязательными и важнейшими среди них является законотворчество» [46] . Так, термин «законодательный» применительно к характеристике органа государственной власти дает возможность показать его функциональное назначение, указывает, что законодательная деятельность является основной функцией этого органа. В свою очередь? определение «представительный» характеризует, прежде всего, природу и порядок образования органа, и его основное функциональное предназначение – представительство интересов граждан. Именно признак представительности, их представительный характер являются основанием для выделения совокупности органов в качестве самостоятельного вида власти в общей системе органов государственной власти.

46

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для вузов /М. В. Баглай, Б. Н. Габричидзе. М.: Инфра-М, 1996. С. ПО.

В то же время необходимо отметить, что дискуссия ведется не только о содержании терминов «представительный» и «законодательный», но и о соотношении законодательной и представительной власти в целом. Особо следует выделить позицию А. В. Савоськина, который подчеркивает, что, «несмотря на неразрывную связь двух терминов "законодательная власть" и "представительная власть", они не совпадают. Категория "представительная власть" не может употребляться в отношении только законодательной власти, поскольку законодательные полномочия при определенных обстоятельствах могут осуществлять и иные, не представительные учреждения, например при делегированном законодательстве. И наоборот, не все представительные органы обязательно наделяются законодательной властью» [47] . Аналогичного мнения придерживается А. С. Прудников, который указывает, что «представительное начало проявляется в порядке формирования этих органов… законодательное – заключается в том, что названная деятельность является основной функцией этих органов» [48] .

47

Савоськин А. В. Представительная (законодательная) власть в России: конституционно-правовое исследование. Автореф. дисс… к.ю.н. Челябинск: Челябинский государственный университет, 2007. С. 23.

48

Конституционное право России. Учебник для студентов вузов / под ред. А. С. Прудникова, В. И. Авсеенко. М.: Изд-во: ЮНИТИ-ДАНА, 2006. С. 434.

Таким образом, понятия «законодательный орган» и «представительный орган» не тождественны. Это разные качества, стороны одного и того же органа. Представительная и законодательная власть по своему субъектному составу не совпадают.

На наш взгляд, в научно-правовой и правоприменительной лексике в отдельных случаях происходит отождествление категорий «ветвь власти» и «вид власти». Использование терминов «ветвь власти» и «вид власти» предполагает различные политико-правовые основания и обособление в структуре государственной власти, соответствующей каждому из этих понятий подсистемы органов. Представительная власть в системе разделения властей не является самостоятельной ветвью власти.

Один и тот же орган не может быть отнесен к двум или трем ветвям власти одновременно, он может принадлежать только к одной ветви государственной власти. При этом, говоря о представительной власти как виде, следует отметить, что представительные органы могут относиться к разным ветвям власти, отличаются по способу формирования, компетенцией, полномочиями, функциями, формами и методами работы, имеют разный репрезентативный характер, вследствие чего могут находиться на разном уровне в общей системе органов государственной власти. На республиканском уровне к законодательной ветви власти относится Национальное собрание, к исполнительной – Президент, на местном уровне – местные Советы депутатов, которые при этом в соответствии с Конституцией Республики Беларусь прямо не отнесены ни к одной из ветвей власти.

Сущность представительной власти заключается в том, что она представляет интересы граждан через совокупность органов, определяющим признаком которых выступает представительный характер, являющийся основанием для их дифференциации в качестве самостоятельного вида власти в общей системе органов государственной власти, проявляющийся в порядке формирования, взаимосвязью с избирателями, целями и задачами.

Представительная власть – особый вид публичной власти, представляющий и выражающий интересы народа на общенациональном (или территориальном) уровне через органы, объединенные общей совокупностью признаков, среди которых представительный характер, выборность и особая взаимосвязь с избирателями являются определяющими.

Шавцова А. В., Козак М. А.

Глава 3 Представительные органы: понятие и признаки

За время развития теории представительного правления, в процессе поиска оптимальной модели представительности, критерии, черты представительных органов менялись или заменялись. В науке конституционного права до настоящего времени нет единого мнения в отношении понятия и имманентных признаков представительных органов. Для наделения свойством представительности какого-либо субъекта власти необходимо выявить совокупность его основных признаков.

Видится необходимым провести анализ сущностных характеристик представительных органов, тем самым установить субъектный состав представительных органов, дать определение, выделить имманентные признаки, присущие представительным органам на современном этапе их функционирования.

В современной научной литературе ведутся споры о принадлежности того или иного органа к представительным. Проблемами представительных органов в советское время занимались такие исследователи, как А. И. Азовкин, А. А. Головко, В. Т. Кабышев, Е. И. Козлова, А. Н. Крамник, А. Т. Лейзеров, А. И. Лукьянова, В. С. Основин, Б. А. Страшун. Суть советской теории представительности можно передать цитатой из работы А. А. Головко: «Представительными органами выступают Советы народных депутатов, которые составляют единую систему… политическую основу Страны Советов; Советы – самые представительные государственные органы трудящихся; в Советах сочетаются черты государственной и общественной организации, представительной и непосредственной демократии» [49] .

49

Головко А. А. Советское строительство. Учебное пособие для юридических факультетов и вузов / А. А. Головко, А. Н. Крамник, Е. Н. Тагунов; под ред. А. А. Головко. Минск: Вышэйш. школа, 1979. С. 134.

На современном этапе правоведы не так единодушны в вопросе установления перечня органов власти, которые являются представительными. Так, к ним относят Парламент и местные Советы депутатов такие ученые-конституционалисты, как А. С. Автономов, А. В. Андреев, П. Н. Кириченко, С. В. Масленникова, Л. А. Нудненко, А. В. Савоськин, Г. Д. Садовникова и др. В то же время ряд других известных исследователей – М. В. Баглай, О. Е. Кутафин, А. С. Пиголкин – обосновывают необходимость отнесения к представительным органам и Президента, избранного всеобщим голосованием на выборах. В частности, можно привести мнение российского ученого С. А. Авакьяна: «Понятие "представительные органы" охватывает и Президента… который произведен от народа в силу выборности» [50] .

50

Авакьян С. А. Конституционное право. Энциклопедический словарь. М.: НОРМА, 2001. С. 54.

Относят Президента к представительным органам и ряд белорусских ученых: Г. А. Василевич, А. Ф. Вишневский, Д. М. Демичев, Т. С. Масловская. Например, Т. С. Масловская определяет статус Президента как «высший представительный орган государственной власти с особым статусом» [51] .

Белорусский исследователь О. В. Чмыга в своей диссертации к коллегиальным органам представительной власти относит Парламент, местные Советы депутатов и органы, о которых умалчивают другие авторы, – органы территориального общественного самоуправления. Президент, по ее мнению, как выборное лицо является носителем ряда представительских полномочий. Таким образом, ученый относит к органам представительной власти органы территориального общественного самоуправления (далее – ОТОС). Считаем, что на данном этапе законодательного закрепления ОТОС, с одной стороны, являются формой непосредственной демократии наряду с референдумом и собраниями, конференциями, с другой – предполагают делегирование гражданами, проживающими на определенной территории, своих прав избираемым ими на своих собраниях представителям. Для отнесения ОТОС к субъектам представительной власти необходимо определить характер их полномочий, степень влияния на процессы реализации и защиты прав и свобод граждан, общественных объединений, юридических лиц. Указанные вопросы дискуссионные, так как ОТОС являются формой самоуправления и не относятся к государственным органам.

51

Масловская Т. С. Институт президентства в Республике Беларусь: теоретические и конституционные основы. Минск: БГУ, 2010. С. 159.