Партии и выборы в России 2008–2022. История заката

В отличие от ситуации на выборах в Государственную думу, для региональных выборов норма об «утешительных мандатах» определенную роль сыграла. В период 2010–2013 годов на этих выборах данная норма применялась в шестнадцати кампаниях. При этом в восьми результат распределения мандатов оказался точно таким же, каким бы он был, если бы вместо этой сложной конструкции применялся просто 5-процентный барьер (поскольку на региональных выборах распределяется небольшое число мандатов, там партии, преодолевшие 5-процентный барьер, часто получают только один мандат). В других восьми кампаниях результат оказался иным. Причем в семи случаях «Единая Россия» оказалась в выигрыше, но в одном случае (Белгородская область) – в проигрыше [19] .

19

Любарев А. Е. Избирательные системы: российский и мировой опыт. М.: РОО «Либеральная миссия»; Новое литературное обозрение, 2016. С. 341–342.

В Послании-2009 было также сказано: «В этом году ведется межпартийная дискуссия о необходимости перехода к выборам в представительные органы власти всех уровней исключительно по партийным спискам. Эту идею, кстати, высказывали и представители правящей партии, и представители оппозиционных партий. Общее мнение пока не выработано. Предлагаю начать его вырабатывать. Обсуждение этого вопроса должно быть продолжено, и по итогам этого обсуждения я приму решение».

Дискуссия по этому вопросу действительно велась, хотя и не очень активно. И в Послании от 30 ноября 2010 года уже содержалось конкретное предложение: «Я предлагаю сделать обязательным использование пропорциональной или смешанной избирательной системы на выборах представительных органов в городских округах и муниципальных районах с численностью депутатов не менее 20 человек». Это предложение было реализовано Федеральным законом от 20 марта 2011 года № 38-ФЗ; в нем также было установлено, что заградительный барьер на муниципальных выборах не может быть больше 5 %.

Перед самым началом избирательной кампании 2011 года (в ходе которой избирались не только Государственная дума, но и 27 региональных парламентов) по инициативе президента был принят Федеральный закон от 25 июля 2011 года № 263-ФЗ, который установил единый порядок замещения вакантных мандатов депутатов, избранных в составе списка кандидатов. При этом региональным законодателям прямо предоставлено право разрешать политической партии представлять для замещения вакантного мандата кандидата вне ранее установленной очередности (ранее такое право действовало «по умолчанию»).

Наконец, уже после начала кампании-2011 также по инициативе президента был принят Федеральный закон от 20 октября 2011 года № 287-ФЗ, снизивший заградительный барьер на выборах в Государственную думу до 5 %. Новелла уже не могла действовать на выборах-2011, а для выборов следующего созыва позже был принят новый закон (где 5-процентный барьер был сохранен). Таким образом, закон этот имел лишь символическое значение и означал признание чрезмерности 7-процентного барьера, который тем не менее сохранился для выборов 2011 года. Одновременно из избирательного законодательства удалялась сложная конструкция, введенная ранее для партий, получивших на выборах депутатов Государственной думы от 5 до 7 % голосов.

1.1.10. Разработка общественниками альтернативного избирательного законодательства

Период 2008–2011 годов ознаменовался общественным процессом, имевшим отношение к российскому избирательному законодательству. Ассоциация некоммерческих организаций «В защиту прав избирателей „ГОЛОС“» в 2008 году инициировала Общественный проект по созданию Избирательного кодекса РФ [20] . Позднее, в 2014 году, именно за эту деятельность ассоциация «ГОЛОС» была признана «иностранным агентом», несмотря на то что с 2012 года она не получала иностранное финансирование (что было обязательным условием признания «иностранным агентом») [21] .

20

Материалы, связанные с проектом, доступны по ссылке: http://kodeks.golosinfo.org/index.html.

21

Любарев А. Наезд Минюста на «ГОЛОС» все-таки состоялся ; Любарев А. В борьбе с «Голосом» давно потеряны приличия .

Проект возглавил один из авторов этой книги, а второй автор был его активным участником. Исходной посылкой для начала работы над проектом стало убеждение, что такой документ не может быть создан ни Государственной думой, ни Администрацией Президента, ни Центризбиркомом – его можно создать только объединенными усилиями общественности и экспертного сообщества.

За период с ноября 2008 года по декабрь 2010 года Ассоциация «ГОЛОС» в рамках данного проекта провела большое количество экспертных круглых столов и иных мероприятий в Москве и в российских регионах. В проведенных мероприятиях приняли участие около тысячи человек, в том числе доктора и кандидаты юридических и политических наук, действующие и бывшие депутаты Государственной думы, законодательных органов государственной власти субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления, члены Общественного консультативного научно-методического совета при ЦИК России.

Наработки проекта и материалы его обсуждения периодически публиковались. Один из вариантов проекта (редакция от 06.10.2010) был опубликован в виде отдельного издания в октябре 2010 года, окончательный вариант (редакция от 08.01.2011) был сначала также опубликован в виде отдельного издания, а затем – вместе с подробными комментариями руководителя проекта [22] .

Широкое общественное обсуждение позволило подготовить проект Избирательного кодекса, который, по нашему мнению, отвечает заявленным требованиям. Проект предлагал изменения как по форме, так и по содержанию. С одной стороны, он был направлен на систематизацию действующего избирательного законодательства, устранение в нем противоречий, пробелов и положений, допускающих неоднозначное толкование, а также устранение дублирования норм в разных законах. Он призван сделать избирательное законодательство и законодательство о референдуме более понятным и удобным в применении.

22

Избирательный кодекс Российской Федерации – основа модернизации политической системы России / Под ред. А. Е. Любарева. М.: ГОЛОС, 2011. 460 с.

С другой стороны, проект был направлен на демократизацию избирательного законодательства, приведение его в соответствие с Конституцией РФ и международными избирательными стандартами, обеспечение избирательных прав граждан, устранение или изменение положений, препятствующих демократическому развитию страны, а также восстановление положений, неоправданно исключенных из него в предшествующие годы.

В предложенном проекте сохранены основные принципы и подходы действующего российского избирательного законодательства, но комплексно переработано регулирование большинства избирательных процедур. Наиболее существенные изменения касались избирательных систем, процедур выдвижения и регистрации кандидатов и списков кандидатов, формирования избирательных комиссий, голосования и подсчета голосов. Всего в нем было предложено более ста новелл.

Наиболее важные положения проекта Избирательного кодекса:

• механизмы регистрации кандидатов и партийных списков, исключающие произвол и дискриминацию;

• гибкий порядок формирования избирательных комиссий, обеспечивающий представителям политических партий большинство мест в комиссиях и исключающий дискриминацию партий по политическим мотивам;

• возможность блокирования партий;

• смешанная связанная избирательная система на выборах депутатов Государственной думы (аналогичная германской, но с учетом российских особенностей) с 3-процентным барьером, обеспечивающая пропорциональное представительство партий и исключающая сверхпредставительство за счет мажоритарной составляющей и при этом сохраняющая возможности для самовыдвижения;

• меры, направленные против технологии «паровозов»;

• восстановление возможности голосовать против всех кандидатов или списков;

• восстановление независимого общественного наблюдения;

• усиление мер, направленных против возможности фальсификации итогов голосования.

Проект получил высокую оценку у многих представителей академического сообщества и поддержку со стороны многих юристов, имевших большой опыт организации выборов. Но со стороны официальных лиц и структур отношение к нему было в основном отрицательным. Так, в октябре 2010 года, когда проект обсуждался на конференции в Институте современного развития, один из руководителей фракции «Единая Россия» в Государственной думе разослал депутатам этой фракции рекомендацию не участвовать в обсуждении. В том же октябре в нескольких регионах власти попытались сорвать обсуждение проекта, препятствуя предоставлению ранее согласованных помещений [23] .

23

Любарев А., Бузин А. Ни слова про кодекс // Независимая газета. 2 ноября 2010 .

В июне 2010 года журналисты задали вопрос ряду официальных лиц, имевших непосредственное отношение к избирательному законодательству, об отношении к проекту кодекса и вообще к необходимости реформы избирательного законодательства. «Коммерсант» отметил: член ЦИК М. В. Гришина «считает, что действующее избирательное законодательство оптимально и не требует кардинальных изменений» [24] . А председатель Комитета Госдумы по конституционному законодательству и госстроительству В. Н. Плигин выразился так: «Вряд ли сейчас стоит что-то принципиально менять в избирательном законодательстве. Для федеральных выборов оно практически разработано во всех своих аспектах» [25] .

24

Башлыкова Н. Общественность создала свой кодекс // Коммерсантъ. 11 июня 2010 .

25

Шкель Т. Владимир Плигин: Мы постепенно втягиваемся в думскую избирательную кампанию 2011 года // Российская газета. 9 июня 2010 .