Политология транспорта. Политическое измерение транспортного развития

Объем финансирования дорожной отрасли снизился с 2,9 % валового внутреннего продукта еще в 2000 г. до 1,3 % в 2004 г. При этом в развитых странах соответствующий показатель обычно составляет 3–4% от ВВП. В результате ввод новых дорог общего пользования в стране упал почти с 7 тыс. км в 2000 г. до 1 752 км в 2004 г. [179] Даже в годы экономического кризиса вводилось в два раза больше. Объемы ремонта уменьшились в два раза, не обеспечиваются требования по безопасности движения и качеству дорожных работ. При этом на фоне снижения финансирования растет налоговая нагрузка на отрасль. Так, в 2003 г. плата за отвод лесных угодий для строительства новых автодорог составила более 4 млрд руб. Объем расходов на уплату налогов на землю (только по территориальным автодорогам) в 2004 г. находился на уровне 10 млрд руб. [180]

179

Минтранс за 3 года недополучил из бюджета РФ 70 млрд рублей // Московский городской сервер,moscow2000.ru/news/view2.asp?Id=12074&I dType=undefined.

180

Данные Министерства налогов и сборов.

В целом же, если взять за ориентировочный норматив европейские расходы на дорожное строительство, в России дефицит средств составляет до 14 млрд долл. в год [181] .

Сегодняшний уровень финансирования дорожного хозяйства является неприемлемо низким и не соответствует аналогичным показателям большинства не только развитых, но и развивающихся стран. Ухудшение состояния сети автодорог тормозит реализацию основных национальных проектов, существенно сказывается на социальной сфере, не способствует сохранению целостности государственной территории и соответственно национальной безопасности страны [182] .

181

Государственный внебюджетный инвестиционно-кредитный фонд – ключевое решение инвестиционных проблем России. М.: Научный эксперт, 2006. С. 46.

182

Качаев Э.И. Развитие автодорог. Приложение 19. Подготовлено на основе материалов Всемирного банка при участии авторского коллектива Санкт-Петербургского регионального отделения «Деловой России».

Недофинансирование отрасли отражается на сокращении инвестиционных программ, отмечается существенное отставание по вводу мощностей. Завершение строительства и реконструкции многих объектов, в том числе и требующих срочной модернизации участков автомагистралей, приостановлено либо осуществляется крайне низкими темпами, и при существующих объемах бюджетного финансирования растянется на 10–15 лет. Из-за прекращения строительства и консервации незавершенных объектов резко снижается эффективность уже осуществленных инвестиций [183] .

183

Воронцова С.Д. Программа модернизации и развития автомобильных дорог Российской Федерации. Материалы круглого стола «Транспорт и экономический рост», состоявшегося 16.06.2004 в рамках Восьмого Петербургского международного экономического форума (Санкт-Петербург, 14–18 июня

2004 г.) // Евроазиатский транспортный союз, www.eatu.ru, 30 августа 2004 г.

Ситуация превращается в кризисную, и если оставить финансирование автомобильных дорог России на существующем уровне, то через несколько лет произойдет дальнейшее увеличение объемов «недоремонта», резкое снижение транспортно-эксплуатационных характеристик дорог, что скажется на росте ДТП, вызовет разрушение значительной части дорожной сети, остановку и консервацию строительства и реконструкции практически всех незавершенных объектов. Последствия и для отрасли, и для страны в целом будут негативными: не только не будет обеспечен экономический рост, но, наоборот, будет отход назад по основным показателям качества жизни и конкурентоспособности российских товаров [184] .

184

Там же.

В 2006 г. значительно снижен объем субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации, предоставляемых из федерального бюджета на финансирование строительства и реконструкцию автомобильных дорог общего пользования и искусственных сооружений на них (77 % от объема субсидий 2005 г.) [185] .

Принятая процедура одногодичного бюджетирования и даже внедрение в процессе бюджетной реформы системы трехгодичного бюджета не в полной мере удовлетворяет потребностям дорожного хозяйства. Инвестиционный цикл в дорожном хозяйстве, как правило, гораздо больше установленных трех лет. Для этого, как представляется, необходимо перевести дорожное хозяйство страны на долгосрочное (от 3 лет) бюджетирование.

185

Качаев Э.И. Развитие автодорог. Приложение 19. Подготовлено на основе материалов Всемирного банка при участии авторского коллектива Санкт-Петербургского регионального отделения «Деловой России».

В соответствии с федеральными законами о федеральном бюджете, начиная с 2005 г. ранее действовавшие механизмы выделения субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на строительство и реконструкцию автомобильных дорог отменены. Выделяются только субсидии. Так, в 2007 г. по прогнозам из федерального бюджета должно быть выделено 39,4 млрд руб. Эта мера в целом представляет безусловный шаг вперед: через обязательное софинансирование инвестиционных проектов стимулирует субъекты Федерации более эффективно использовать выделенные средства [186] .

186

Программа строительства автомобильных дорог в Российской Федерации. Доклад министра транспорта И. Левитина в Совете Федерации в рамках Правительственного часа // Министерство транспорта России (www. mintrans.ru), 10 апреля 2006 г.

Эта мера является следствием рекомендации Государственной Думы Правительству РФ по итогам исполнения бюджета за 2006 г., а также поручения Президента Российской Федерации, высказанного в Бюджетном послании о необходимости выделения в 2007 г. дополнительных субсидий регионам на строительство и модернизацию автомобильных дорог, включая и дороги в поселениях, в том числе и в новых микрорайонах массовой малоэтажной и многоквартирной застройки [187] .

Однако во многих регионах в связи с недостаточной бюджетной обеспеченностью эта мера приводит к дефицитному финансированию работ по содержанию и ремонту дорог [188] .

187

Интервью с председателем Комитета Госдумы по бюджету и налогам, доктором экономических наук Ю. Васильевым // Всероссийский журналистский проект «Дорога – наша жизнь»,dorogajizni.ru/?action=show&id=13665.

188

Программа строительства автомобильных дорог в Российской Федерации. Доклад министра транспорта И. Левитина в Совете Федерации в рамках Правительственного часа // Министерство транспорта России (www. mintrans.ru),

10 апреля 2006 г.

В результате, в настоящее время на территориальных дорогах, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, ситуация кризисная. Многие регионы не имеют достаточных средств для обеспечения не только развития своей дорожной сети, но даже для содержания и ремонта автомобильных дорог. Так, например, за период 2002–2004 гг. недофинансирование дорожного хозяйства со стороны бюджетов субъектов Российской Федерации составило около 225 млрд рублей. Для примера: в Тверской области общие возможности собственного бюджета субъекта Российской Федерации в 2005 г. составляли лишь 22 % от потребности в средствах на ремонт и содержание автомобильных дорог, в Новгородской области – 25 %, в Смоленской области – 28 %.

В настоящее время стоит вопрос о воссоздании дорожных фондов, которые были упразднены четыре года назад, так как адекватной замены этим средствам многие регионы так и не нашли. У этих фондов должны быть источники формирования на региональном уровне. Будь они таким субъектом Федерации как г. Москва, могли бы ежегодно осваивать на дорожном строительстве 100–120 млрд рублей [189] .

Проблема недофинансирования транспортной отрасли, как представляется, должна решаться разумным балансом частного и государственного капитала. Такой подход будет наиболее эффективным. Государство, с одной стороны, не имеет достаточных средств, а институт частной собственности, с другой стороны, работает не всегда эффективно, вследствие того, что размер рынка и риски велики, а частные финансовые рынки еще не укрепились. Только при взаимовыгодном сотрудничестве обеих сторон будет виден существенный эффект.

189

Пятилетова Л. Приоритеты бюджета-2007: дороги без пробок, жилье, повышение зарплат // Российская газета. 2006. 23 октября.

§ 3. Государственно-частное партнерство на транспорте

Текущий уровень бюджетного финансирования для развития транспортного комплекса России однозначно недостаточен. Основным инструментом привлечения внебюджетных инвестиций к реализации крупных инфраструктурных проектов является институт государственно-частного партнерства (ГЧП), который представляет собой институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях повышения эффективности государственного управления, использования государственного имущества, реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и НИОКР, вплоть до сферы услуг [190] .

190

Ареn, 1994; Bytheway, 1996; De Meyer, 1999; Duysters, 1999; Feigenbaum, 1992; Hill, 1998; Schweighofer, 1991.

Государственно-частное партнерство становится одним из главных инструментов государственного управления в мире, выбор же именно государственно-частного партнерства для транспортной сферы определяется двумя обстоятельствами:

• большинство транспортных проектов имеют большое социально-экономическое значение, однако само по себе это не вызывает особой заинтересованности у потенциальных частных инвесторов;

• транспортная инфраструктура – капиталоемкая отрасль. В связи с этим финансирование первоначального этапа обходится в довольно значительные суммы [191] .

191

Государственно-частное партнерство в развитии и использовании транспортной инфраструктуры. Доклад Рабочей группы президиума Государственного Совета Российской Федерации к заседанию Государственного Совета Российской Федерации «О транспортной стратегии Российской Федерации». 16 декабря 2003 г., http:// www.eatu.ru/eatu.ru. page (DOC). doc (1713). book (37). html.