Политология транспорта. Политическое измерение транспортного развития

Сегодня в России остро обозначилась проблема дефицита научно обоснованных подходов к построению единой стратегии развития транспортного комплекса страны, обострилась потребность в комплексном экспертно-аналитическом обеспечении принятия решений в области транспортной политики.

Наиболее актуальные практические вопросы управленческих технологий: как осуществлять то или иное решение, кто и как за это отвечает, как подтверждать прогнозами последствия запланированных действий, в какие сроки, за счет каких ресурсов, во имя каких целей и ценностей, какие параметры развития при этом контролировать для определения результативности своих действий, на какие чувствительные факторы, условия и причины воздействовать – зачастую остаются без внятного ответа. Между тем ответы именно на эти вопросы составляют суть проектирования эффективной государственной политики как управленческой практики [93] .

93

Якунин В.И., Богомолов О.Т., МакаровВ.Л. и др. Постановка задачи разработки концепции экономической политики России (приглашаем к сотрудничеству) / Под общей ред. С.С. Сулакшина. М.: Научный эксперт, 2006. 104 с.

Исследователи в области политики и социальных отношений называют разные причины недостаточного развития и низкой эффективности системы властно-распорядительных и политико-управленческих отношений в России: коррупция, непоследовательность в проведении реформ, отсутствие социальной ответственности и политической воли, непродуктивное управление и многое другое [94] . Но при этом одна из важнейших причин создавшейся ситуации нередко получает заниженную оценку и неадекватную интерпретацию, а зачастую просто игнорируется, а именно: отсутствие целостной системы выработки и принятия эффективных политических решений. Это касается, прежде всего, периода проведения политических и социально-экономических реформ в России в 90-е гг. XX в., когда в процессе принятия такого рода решений не только игнорировались интересы граждан, позиции общественных и политических сил, но и отсутствовала информация о том, кто конкретно ответственен за последствия такой политической деятельности.

94

Вавилов С.В. Политические решения: теория и практика // Вестник Совета Федерации. 2006. № 6.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию 25 апреля 2005 г. прозвучало такое предостережение: «.. если сейчас, когда созданы предпосылки для серьезной и масштабной работы, государство поддастся соблазну простых решений, то верх возьмет бюрократическая реакция. Вместо прорыва мы можем получить стагнацию. При этом потенциал гражданского общества останется невостребованным, а коррупция, безответственность и непрофессионализм будут стремительно нарастать, возвращая нас на путь деградации экономического и интеллектуального потенциала нации и все большего отрыва власти от интересов общества.» [95] .

95

Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 25 апреля 2005 г. // Российская газета. 2005. № 86.

Сегодня и ученые, и политики, и руководители государства признают, что к кризисному положению Россию привели неэффективные и упрощенные политические решения в системе государственного управления. Одна из главных ошибок теоретиков и практиков в области принятия политических решений состоит в том, что такое решение часто воспринимается не как процесс, а лишь как некий конечный результат. На самом деле политическое решение должно рассматриваться именно как комплексный процесс, протекающий в сложной системе властно-распорядительных отношений и взаимосвязей, при этом собственно нормативно-правовой акт (который и принято именовать решением) является лишь по сути промежуточной – хотя, безусловно, ключевой – точкой, с которой процесс не начинается и которой он не заканчивается. Именно такое процессуальное и стадиальное (а в известном смысле и циклическое) представление открывает возможности для изучения и оптимизации всех стадий и аспектов выработки, принятия и реализации политического решения как составной части системы политико-управленческих действий властного субъекта [96] .

96

Например, таких как: выявление и определение проблемы (задачи); анализ условий и возможностей ее разрешения; формирование целей и выделение из них приоритетных и др. См.: Вавилов С.В. Политические решения: теория и практика // Вестник Совета Федерации. 2006. № 6.

Анализу всех этих сложных взаимодействий в аспекте транспортного развития, проблематике конституирования соответствующей политико-управленческой системы посвящена данная глава.

Ключевым элементом критического анализа сложившегося положения дел в области транспортной политики представляется идентификация причин, обусловливающих низкую эффективность функционирования системы принятия политических решений.

Несмотря на то, что термин «эффективность» в настоящее время является довольно распространенным, общего понятия эффективности, а уж тем более методики ее определения применительно к решаемым задачам в настоящее время нет [97] , поэтому на основе анализа различных подходов к определению эффективности политического решения выделим два основных критерия оценки: качество постановки целей (т. е. выявления общественных потребностей и запросов) и качество политического решения (т. е. степень удовлетворения социальных потребностей) [98] .

97

Трегубов М.В. Концепция и опыт функционирования эффективного государства: Дис… канд. полит. наук. СПб, 2001. С. 125.

98

Вилисов М.В. Участие негосударственных организаций в процессе принятия политических решений: Дис… канд. полит. наук. М., 2004. С. 117.

Также следует иметь в виду, что этот в известной мере предлагаемый подход представляет собой продукт аналитического упрощения (редуцирования), так как в широком контексте мы должны были бы учитывать специфику каждой стадии соответствующего процесса, как-то: постановка политической проблемы; формулирование цели политического действия; поиск вариантов достижения политической цели; определение необходимых ресурсов; построение модели, фиксирующей основные функциональные связи между целями, вариантами решений, ресурсами и окружающей действительностью; определение критериев выбора оптимального варианта политического решения; выбор варианта политического решения; разработка программы действий; акт принятия политического решения. Результирующая эффективность определяется эффективностью каждой из них.

Важнейшим компонентом эффективности государственного управления является правильная постановка целей и учет потребностей управляемой системы. Рациональная постановка управленческих целей позволяет эффективно распределить управленческие усилия, ресурсы управляющей системы, сконцентрировать их на решении наиболее актуальных проблем. В большинстве случаев федеральные органы власти либо вообще не могут идентифицировать наличие проблем в отсутствии соответствующих сигналов от управляемой системы, либо имеют одностороннее представление, которое предопределяет и выбор способов решения. В качестве примера первой из названных ситуаций можно привести отсутствие своевременной информации у профильной службы Министерства транспорта о наличии у российских авиаперевозчиков проблемы незаконной миграции и связанных с ней финансовых издержках (только у компании «Аэрофлот – российские авиалинии» – около 1 млн долларов США в год), решение которой требовало определенных изменений действующего российского законодательства. Минтранс России смог приступить к решению этой проблемы только под настойчивым давлением со стороны терпящих убытки компаний [99] .

99

Вилисов М.В. Участие негосударственных организаций в процессе принятия политических решений: Дис… канд. полит. наук. М., 2004. С. 49.

Точная привязка деятельности к целям – один из ключевых аспектов государственного управления, залог эффективности и результативности принимаемых решений. Именно достижение поставленных целей является сущностью управляющего воздействия, позволяет определить его эффективность в рамках конкретной системы, вовремя обнаружить и пресечь тенденции к циклическому воспроизводству бюрократического функционирования ради себя самого. Цели определяют весь процесс государственного управления, они же предопределяют и каждое политическое решение как элемент этого процесса. В этой связи справедливо мнение К. Дж. Фридрича: «Процесс политико-административного управления – это спланированная деятельность личности, группы или органа управления, сопровождаемый естественными препятствиями и возможностями, которые она должна естественно преодолеть и использовать в процессе достижения поставленных целей или достижения конкретных результатов» [100] . Такой подход определяет процесс политико-административного управления как «направленное движение навстречу достигаемой цели или решаемой задаче». В свою очередь, позиция Дж. Андерсона при формулировке определения процесса принятия политических решений заключается в понимании концепта политико-административного управления как направленного движения управляющего субъекта, движимого определенной задачей и целеполаганием [101] .

100

Anderson J. Public Policymaking: An Introduction. Boston, 1994. Р. 5.

101

Там же.

Обращаясь к конкретным примерам реализации государственных политик в области транспортной политики, следует указать на существующий дефицит целевого планирования в ключевых документах, определяющих транспортное развитие в национальных масштабах.

В Концепции модернизации и развития Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 22 февраля 2000 г. № 144) [102] сказано, что Единая система организации воздушного движения Российской Федерации является одним из важнейших компонентов обеспечения национальной безопасности государства. Во второй части Концепции предложены основные направления функционирования и развития Единой системы в области совершенствования структуры, однако в Концепции совершенно не определены цели, а соответственно – непонятны и критерии достижения этих целей. Другими словами, неизвестно не только чего следует достигать, но и как определить сам факт достижения.

102

СЗ РФ. 2000. № 9. Ст. 1034.

В общих положениях указано, что в настоящее время функционирование Единой системы осложняется рядом серьезных проблем. При этом проблемы уровня безопасности воздушного движения констатируются только лишь в связи с тем, что этот уровень «остается ниже рекомендованного Международной организацией гражданской авиации (ИКАО)», как будто целью национальной стратегии в области воздушного развития является формальное достижение уровня требований международной организации, а не задачи сохранения национальных и экономических ресурсов, защиты окружающей среды, обеспечения безопасности жизни и здоровья граждан.

Основной же причиной сложившейся ситуации является значительный износ технической базы Единой системы. Таким образом, налицо затруднения в адекватной формулировке проблемной ситуации, не говоря уже о постановке достижимых целей на ее основе.

Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 г. (утв. Президентом РФ от 27 июля 2001 г.) [103] является основополагающим документом, определяющим государственную политику Российской Федерации в области морской деятельности – национальную морскую политику Российской Федерации.

103

МО РФ и ВМФ. Изд. ГУНИО МО РФ, Санкт-Петербург, 2002.