Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе
Шрифт:
Один из наиболее перспективных подходов, фокусирующийся на политико-институциональных факторах, помогает объяснить различные модели изменения государства всеобщего благосостояния. В институционалистской литературе подчеркивается, что государства по-разному реагируют на давление глобализации и что изменение государства всеобщего благосостояния идет по отдельным национальным траекториям. Некоторые государства провели большие сокращения, чем другие, в условиях схожих экономических ограничений. Что характерно, более глубокие структурные изменения, связанные с глобализацией-приватизацией, радикальные сокращения в сфере социального обеспечения и отказ от социальных программ были исключительными явлениями в устоявшихся демократиях. Различные политические и конституциональные структуры государств помогают объяснить результаты. По мнению Дуэйна Суонка, например,
по сути дела, политические институты определяют формы и качество представительства внутренних интересов. <…> [Институты
Одним словом, демократические ограничения варьировались в разных политических системах.
Согласно институциональному подходу, ключевую роль в объяснении различных реакций на давление на государства всеобщего благосостояния в странах промышленной демократии играют два фактора: представление интересов и структуры для ведения переговоров по трудовым вопросам. Там, где представительные институты более инклюзивны, где избирательная и политическая системы предоставляют широкие возможности для представления интересов общества, государства всеобщего благосостояния защищаются более решительно. Там, где такое представительство более ограничено, например системой выборов по одномандатным округам и мажоритарной политикой, защита слабее. Социальнокорпоративные структуры, предназначенные для ведения переговоров по трудовым вопросам, усиливают представительство интересов в поддержку государства всеобщего благосостояния, а доступные представителям трудящихся перспективы политического альянса являются ключом к такому влиянию. Организация существовавшего ранее государства всеобщего благосостояния также имеет значение – универсальные и консервативные системы, обеспечивающие более широкий охват, защищены лучше, чем системы либеральные. Универсализм, характерная черта коммунистических систем обеспечения всеобщего благосостояния, в частности, порождает широкие политические коалиции и мощную общественную поддержку сохранения государства всеобщего благосостояния. Либеральное государство всеобщего благосостояния, напротив, фрагментирует интересы и образует гораздо более слабую защиту.
Политические институты и властные группировки играют важную роль в обеспечении благосостояния также в Латинской Америке. Этот регион может дать дополнительное понимание посткоммунистических вариантов, поскольку его долговой и экономический кризисы 1980-х годов в большей степени сопоставимы с постперестроечными рецессиями, чем относительно скромные экономические спады в странах промышленной демократии. Латиноамериканские системы обеспечения всеобщего благосостояния также привели к возникновению заинтересованных в системе всеобщего благосостояния государственническо-бюрократических структур, более похожих на те, которые существуют в коммунистических государствах.
Латиноамериканские государства всеобщего благосостояния, развивавшиеся в период импортозамещающей индустриализации, в целом были гораздо менее социально инклюзивными, более фрагментарными и неорганизованными, чем их западно- или восточноевропейские аналоги. Обычно они обеспечивали городской средний класс, а также профсоюзных и государственных работников в формальном секторе экономики, исключая большую часть бедных, сельских жителей и неформальных работников из сферы льгот и социальных услуг. Однако государственные и политические институты обеспечения всеобщего благосостояния в данном регионе все-таки отличаются друг от друга, и эти различия оказывают сильное влияние на реакцию государств на долговой и экономический кризисы. В странах с более инклюзивными и более сильными представительными институтами (например, в Коста-Рике и Уругвае) политически влиятельные защитники государства всеобщего благосостояния смогли сохранить более высокий уровень государственного обеспечения и универсализма, несмотря на давление, направленное в сторону сокращения и реструктуризации, которое привело к значительным снижениям затрат в других частях региона. И здесь политика действовала как противовес давлению глобализации [Huber 2005].
Результаты обеспечения всеобщего благосостояния в более поздний период экономического подъема и демократизации в 1990-х годах также зависели от политических институтов. В Бразилии, например, слабые представительные институты давали элите и партикуляристским интересам преимущества перед более широкими общественными интересами, которые представлены в развитых демократиях. Давление со стороны общества в пользу большего равенства в распределении в периоды экономического роста подавлялось главным образом не экономическими ограничениями, а отсутствием объединяющих общие интересы ассоциаций и неспособностью политических партий представлять общественные устремления. По словам Курта Вейланда,
слабая партийная организация препятствовала озвучиванию предложений по перераспределению на предвыборной арене; узконаправленные объединения по интересам <…> [предоставляли] более развитым группам прямой доступ к государству для защиты своих привилегий [Weyland 1996b: I] [14] .
И хотя позднее, уже при Фернандо Кардозо, были проведены значительные
социальные реформы, в ранний демократический период ограничения в представительстве способствовали сохранению фрагментарных привилегий государства всеобщего благосостояния для элитарных конституентов на фоне притязаний на больший универсализм.14
См. также [Weyland 1996а].
Представительство интересов в посткоммунистических странах: конституенты государства всеобщего благосостояния, заинтересованные слои общества и государственнические заинтересованные структуры
Переходные посткоммунистические страны сочетали в себе государства всеобщего благосостояния, структурно находящиеся ближе к европейской смеси универсализма и консерватизма, но на гораздо более низком реальном уровне обеспечения, с политическими институтами, больше похожими на латиноамериканские, варьирующимися от слабой демократии до авторитаризма. Посткоммунистические государства имели зрелые системы социального обеспечения с практически универсальным охватом своей рабочей силы пенсионным обеспечением по старости. Более 15 % работников были заняты в социальном секторе, в основном в здравоохранении и образовании [15] . Защита занятости как мужчин, так и женщин была весьма обширной. Однако, в отличие от Европы и, по крайней мере в некоторой степени, Латинской Америки, формирование общественного спроса практически не сыграло в строительстве коммунистических государств всеобщего благосостояния никакой роли. Трудовые и политические репрессии помешали формированию в обществе автономных групп поддержки интересов.
15
См., например, [Труд 2003: 187].
Посткоммунистические политические экономики характеризовались сильной привязанностью общества к государству всеобщего благосостояния при отсутствии в нем сети поддержки групповых интересов, которые могли бы это государство защищать [16] . Общественные конституенты государства всеобщего благосостояния в этих странах были относительно слабыми. Однако в тех пределах, в каких они получали реальные демократические права и представительство в посткоммунистический период, отдельные бенефициары среди населения в целом, профсоюзы государственного сектора и профессиональные ассоциации находили возможность отстаивать свои интересы и вести политические переговоры о реформе обеспечения всеобщего благосостояния, получать компенсации или налагать вето на изменения в государствах всеобщего благосостояния.
16
Такую привязанность подтверждают данные множества опросов и сборов общественного мнения. См. обсуждение ниже, в главе 1.
В коммунистический период более организованные элитные группы, заинтересованные в государстве всеобщего благосостояния, включая руководство профсоюзов, администраторов социального сектора, министерства социального сектора и другие бюрократические структуры, никогда не были подотчетны своим рядовым участникам или широкой общественности. Они занимали привилегированные позиции в государстве всеобщего благосостояния. Когда коммунистическая система рухнула, эти элиты социального сектора раскололись на реформистскую группу либеральных технократов, которые объединились с исполнительными властями, и группы государственников, защищавших старую систему (рис. 1.1). Там, где оставались сильные государственнические заинтересованные структуры, они сосредотачивались на сохранении ресурсов и прерогатив или на торговле, чтобы компенсировать потери как формальными, так и неформальными стратегиями.
Рис. 1.1. Основные акторы в посткоммунистическом реформировании государства всеобщего благосостояния
Возможности для оказания влияния у конституентов государства всеобщего благосостояния и государственнических заинтересованных структур в посткоммунистическое время варьировались от страны к стране. В Польше и Венгрии существовали относительно ответственные трудовые организации и политические партии; государственническая элита в этих случаях была ослаблена быстрыми экономическими и политическими реформами. Представительные институты были наиболее сильны в Польше, где независимое трудовое движение и другие автономные организации возникли еще до начала переходного периода. В России в середине 1990-х годов демократизация также создала возможности для политических партий и профсоюзов отстаивать свои требования к государству всеобщего благосостояния, что привело к поляризации и блокировке политики всеобщего благосостояния. Я сравниваю влияние политических партий и профсоюзов в России и в двух странах Восточной Европы (Польша и Венгрия), уделяя особое внимание вероятности политического союза трудовых и других организаций, защищающих государство всеобщего благосостояния, законодательной роли партий, выступающих за сохранение государства всеобщего благосостояния, и их влиянию на политику всеобщего благосостояния.