Повседневная жизнь британского парламента

В отличие от государственных законов рассмотрение частных законопроектов можно перенести на следующую парламентскую сессию, если только парламент поддержит соответствующее предложение, внесенное председателем бюджетной комиссии по своему усмотрению. Такое может случиться, если сессия уже подходит к концу или если рассмотрение законопроекта откладывалось. Законопроект о доке и железной дороге в Феликстоу, в котором предлагалось провести железную дорогу к докам, — как раз такой случай. Он был представлен в Отдел частных законопроектов в 1984 году. Первое чтение состоялось 22 января 1985 года, а сообщение о втором чтении поступило 23 января 1985 года. Второе чтение оказалось заблокированным несколько раз с января по май и в конечном счете прошло с оппонированием 13 мая 1985 года. После докладов экспертов (которые должны рассмотреть юридические аспекты и возможное противоречие с другими законопроектами) и ходатайства о предоставлении дополнительного времени. Постоянный комитет по оппонируемому законопроекту был распущен 25 июня 1985 года. Палата общин после дебатов дала позволение на то, чтобы придержать законопроект и перенести его на следующую сессию.

Рассмотрение законопроекта о Феликстоу в сессию 1985/86 года началось опять с первого и второго чтения, затем был назначен комитет, изучавший законопроект с 3 декабря 1985 года по 13 мая 1986 года, кворум в комитете снова был сокращен до двух человек — опять-таки после обсуждения в палате. Законопроект был возвращен на рассмотрение палаты 20 мая, однако оставался нерассмотренным до 14 июля 1986 года; 15 июля было предложено новое положение, которое добавили к документу. Его прохождение снова приостановили после прений 26 октября 1986 года. Тот же рок тяготел над ним в сессию 1986/87 года: он снова был приостановлен после очередных прений, поскольку в мае 1987 года роспуск парламента был неминуем. Законопроект о доке и железной дороге в Феликстоу стал чем-то привычным и снискал еще большую известность, когда лейбористы использовали его для «флибустьерства» и загубили целый день работы палаты, проговорив до часу дня и позже. В конце концов законопроект прошел через все стадии рассмотрения в сессию 1987/88 года.

Этот пример показывает, насколько уязвимы частные законопроекты для решительного противодействия со стороны депутатов, не являющихся членами комитета. Каждая стадия законопроекта должна быть указана в повестке дня в графе, отведенной для частных законопроектов. Один депутат может воскликнуть: «Возражаю!», когда законопроект впервые появляется на повестке дня, и тогда его прохождение не может продолжаться без полновесных дебатов, если только депутат не возьмет свое возражение обратно. Время для дебатов по оппонируемым частным делам ограничено 19–22 часами с понедельника по четверг, но, естественно, распорядители государственных вопросов с неохотой уделяют время для таких законопроектов, учитывая, какое количество государственных дел нужно рассмотреть за сессию. Иногда депутаты возражают или грозят тем, что возразят, против частных законопроектов либо чтобы добиться уступок от «хлыстов» по некоторым другим делам, не связанным с законопроектом, либо чтобы добиться изменения самого законопроекта. В любом случае, возражения можно снять, если заинтересованные депутаты пришли к соглашению.

Длительная отсрочка, которой подвергся законопроект о доке и железной дороге в Феликстоу, была вызвана опасениями по поводу того, что дополнительное положение о контейнерных перевозках повлияет на работу уже существующих портов, а также серьезной обеспокоенностью местного населения в связи с осушением болот в Тримли для расширения доков и, соответственно, уничтожением природной среды. Королевское общество защиты птиц, Совет защиты сельской Англии и Природоохранное общество графства Саффолк выступили против законопроекта. Некоторые депутаты и внешние организации чувствовали, что процедуру по данному законопроекту и множеству других, таких, как законопроект об обходной дороге в Оукхемптоне, следует заменить более быстрой и менее громоздкой, в центре которой должно стоять государственное проектное исследование. Этот вопрос также пересматривается Совместным комитетом (палаты лордов и палаты общин) по процедурным вопросам.

Несмотря на обязательство рационализировать процедуру рассмотрения частных законопроектов, в этой области практически ничего не изменилось, разве что законопроекты было разрешено переносить на следующую парламентскую сессию. Редкому частному законопроекту удавалось пройти через все стадии рассмотрения за одну сессию; было издано распоряжение, чтобы их переносили на следующую сессию на том этапе, до которого им удалось добраться. Частные законопроекты не подпадают под действие парламентских актов, поэтому право палаты лордов отсрочивать их рассмотрение не подвергается ограничениям. Парламент по-прежнему показывает свою власть, отыгрываясь на частном законодательстве; например, законопроект о создании нового железнодорожного сообщения в Лондоне провалился на стадии комитета: тот рекомендовал прекратить его рассмотрение.

Число частных законопроектов за последние несколько лет резко сократилось. Акт о транспорте и строительных работах от 1992 года снял необходимость в частном законодательстве, касающемся железных дорог, трамвайных путей, портовых зданий и других видов строительства. Многие вопросы такого рода больше не рассматриваются в парламенте, если только правительство не считает, что данный проект имеет общегосударственное значение. Но даже в этом случае времена затяжных и спорных частных законопроектов прошли. Дебаты ограничены прениями в зале палаты по вопросу о том, насколько желательно осуществление проекта. Акт о транспорте и строительных работах урезал количество частных законопроектов самое большее до пяти за год.

Глава одиннадцатая Правительственные постановления

Парламентский закон не всегда вступает в силу сразу же по получении королевской санкции; он становится законом — частично или целиком — три или более месяцев спустя. Иногда тому есть практические причины: например, Закон о финансовых операциях, изданный для регулирования сферы финансовых услуг, вступил в силу в апреле 1988 года, хотя получил Королевскую санкцию в 1986-м. Это было сделано, чтобы дать время саморегулирующимся организациям, учрежденным по этому закону, составить свои своды правил и заручиться одобрением Управления ценных бумаг и инвестиций и Антимонопольного бюро, а также произвести необходимые изменения в этой отрасли, чтобы привести ее в соответствие с законом. Иногда целые разделы закона так и не вступают в силу; это относится к девяти важным разделам Закона о детях от 1975 года, который должен был улучшить законодательство в области воспитания и усыновления детей — оно кажется нам все более важным каждый раз, когда мы читаем о бедственном положении притесняемых детей. Распоряжения о вступлении в силу таких положений называются «стартовыми», это подвид совокупности распоряжений, правил и постановлений, издаваемых каждый год, в основном членами правительства, но также местными властями или руководством национализированных предприятий. Это часть законов страны, которые могут быть осуществлены в судебном порядке. Британские железные дороги, например, обладают делегированными полномочиями издавать самые разные правила и уложения, которые должны быть утверждены министром внутренних дел и подтверждены статс-секретарем по транспорту, согласно Закону о транспорте от 1962 года; это касается правонарушений на железной дороге, например срыва стоп-крана из озорства, плевков или курения в не отведенных для этого местах.

Такие уложения называют «актами делегированного законодательства», согласно соответствующему закону от 1946 года, вступившему в силу в 1948 году, или же «актами вторичного законодательства» и «правительственными постановлениями», если парламент соглашается предоставить правительству право проработать мельчайшие детали закона. Обсудить их все в палате или даже в постоянном комитете не представляется возможным из-за нехватки времени: законодательная машина тогда бы совсем застопорилась. В этой практике нет ничего нового, она восходит к Средневековью. Формулировка актов делегированного законодательства порой тщательно отшлифовывается. Один из них, изданный в XIX веке, гласил: «Поскольку всемогущему Господу было угодно наслать на Соединенное Королевство недуг, именуемый холерой, то в целях предупреждения, поелику возможно и с Божьей помощью, распространения означенного недуга» тайный совет может издавать всяческие постановления и уложения по поводу гигиены и похорон умерших.

Правительственные постановления (или акты делегированного законодательства) включают много разных типов постановлений, уложений и «указов в совете» (правительственных декретов). В последние годы одним из самых важных было решение правительства издать в 1984 году декрет о запрете для персонала Главного управления правительственной связи в Челтенеме вступать в профсоюзы. [40] Акты делегированного законодательства первоначально представляет в парламент правительство: отпечатанные их копии можно получить в Отделе голосования. Многие из них затем рассматриваются в комитетах, поскольку большинство таких актов настолько подробны, тривиальны, сложны или однозначны, что было бы глупо тратить на них время самой палаты. Комитеты обычно собираются по утрам в 10.30 и зачастую быстро заканчивают свои дела. Нет никакой необходимости тратить время, например, на очередной «договор об избежании двойного налогообложения» — соглашение между Великобританией и другой страной о том, чтобы доходы отдельных лиц или компаний не облагались дважды одним и тем же налогом в обеих странах.

40

Большинство служащих управления согласились принять компенсацию в размере 1000 фунтов стерлингов за отказ от участия в каких-либо профсоюзах. 16 июля британский Верховный суд объявил незаконным запрет на вступление в профсоюзы работников Главного управления правительственной связи; 6 августа апелляционный суд отменил это решение, а 22 ноября палата лордов утвердила запрет.

Другие акты делегированного законодательства не только сложны, но и чрезвычайно важны. Тот факт, что большая часть законопроекта представляет собой предписания, которые вступят в действие на более позднем этапе, превращает дебаты по основному законопроекту в «бой с тенью». Оппозиция может не найти возражений по пунктам самого закона, но его главная сила — в предписаниях. Они могут быть представлены на рассмотрение парламента месяцы и даже годы спустя после принятия изначального законопроекта, что на деле предоставляет действующему правительству карт-бланш. В Законе об образовании 1980 года говорилось, что многие важные детали, например собрания школьных директоров, правила закрытия школ, схема предоставления субсидий на обучение, будут оговорены в позднейших предписаниях. Точно так же правила обеспечения дохода, вступившие в силу 11 апреля 1988 года, были изложены в правительственном постановлении — Поправках к предписаниям об обеспечении дохода 1988 года. Это прекрасный пример того, насколько сложными могут быть такие предписания; в них содержатся головоломные математические формулы, чтобы рассчитать, какие средства больные и нетрудоспособные получат от органов соцобеспечения, если они не смогли выйти на работу в течение нескольких рабочих дней, однако получили зарплату за остаток недели. Каждый год на рассмотрение парламента представляют более тысячи правительственных постановлений, но лишь малая толика из них обсуждается. С 1974 по 1983 год в парламент поступило 6990 актов делегированного законодательства для прохождения отрицательной процедуры, однако на их обсуждение было потрачено только 134 часа.

Существует два способа отклонения — но не исправления — актов делегированного законодательства: «отрицательный» и «утвердительный», определенные соответствующим парламентским законом. Чтобы аннулировать или отклонить акт вторичного законодательства, подпадающий под действие отрицательной процедуры, депутаты должны прибегнуть к «мольбе», хотя большинство таких прошений остаются без ответа. Называется этот документ так потому, что депутат, возражающий против акта делегированного законодательства, должен выступить с предложением о том, «чтобы Ее Величеству была представлена записка со смиренной мольбой, дабы… распоряжение было отменено». Прошение, поданное официальной оппозицией, скорее всего, вызовет прения, но с «мольбой» «заднескамеечника» такого не случится. В последний раз парламент поддержал такое предложение по ошибке: правительственные «хлысты» забыли крикнуть «нет», когда оппозиция кричала «да» по окончании прений по «мольбе» против распоряжения об отмене контроля за ценами на парафин. Но что самое неприятное, одному из «хлыстов» несколько дней спустя пришлось появиться в палате в роли «вице-гофмейстера двора Ее Величества», доставляющего послания из дворца в палату общин. Во фраке и с полагающимся по должности белым жезлом в руке он встал у Стола и объявил, что Ее Величеству было угодно благосклонно выслушать мольбу и удовлетворить ходатайство. Разумеется, палата встретила его ехидным смехом.