Повседневная жизнь британского парламента

В таких обзорах кратко излагаются ключевые позиции правительственного департамента и приводится сжатый отчет об успехах в продвижении к этим целям или отсутствии таковых. В докладе также содержится общая сумма планируемых расходов департамента на ближайшие три года, определяемая как лимит выделенных средств. Речь идет о той сумме расходов, которую департамент может держать под контролем. В планах расходов также сводятся воедино более широкие и комплексные установки и показывается, каким образом ресурсы одного или нескольких департаментов послужат достижению этих целей. В статистическом приложении приведены цифры по всем правительственным департаментам и данные о новом распределении средств и чистых инвестициях. В докладе также показана общая сумма планируемых расходов на каждый из ближайших трех лет, состоящая из плановых расходов и возможных непредвиденных трат, например на социальные выплаты. Доклад освещает все аспекты правительственных расходов и служит основой для проведения дебатов в палате общин.

Глава четырнадцатая Парламентские сторожевые псы: специальные комитеты

Когда в 1979 году лидер палаты Норман Сент-Джон Стивас ввел новую департаментскую структуру специальных комитетов для надзора за работой отдельных правительственных департаментов, он заявил, что это «может стать самой важной парламентской реформой столетия». На самом деле в использовании специальных комитетов для контроля за исполнительной властью нет ничего нового, несмотря на то, что в докладе Комитета по процедуре в 1959 году от них отказывались как от «радикального конституционного нововведения». Ничего подобного — просто тот самый специальный комитет по процедурным вопросам горел желанием помешать расширению полномочий «заднескамеечников».

У специальных комитетов — давние традиции. Похоже, они существовали в каком-то виде еще в Средние века, однако вышли на передний план в эпоху Тюдоров. Такие комитеты учреждались для рассмотрения «вопросов». В 1571 году учредили комитет «по субсидиям», еще один, из 36 членов, «по делам религии» и третий — «по жалобам и петициям». В ту же сессию возник «весьма редкий прецедент» — комитет, принимающий решения по порядку рассмотрения дел в палате общин. Большой комитет, состоящий из Тайного совета и еще тридцати депутатов, был учрежден в 1592 году для исследования результатов выборов и привилегий; в 1621 году к ним добавились комитеты, наблюдающие за деятельностью судебных органов и торговлей. Эти комитеты обычно собирались после полудня, чтобы их заседания не накладывались на заседания палаты. Собирались они не в зале палаты общин, а в других помещениях, беспорядочно разбросанных по старому Вестминстерскому дворцу (сгоревшему в 1834 году), — в зале Звездной палаты, в комнате казначея, а с 1606 года — в «Зале комитета»; иногда они заседали даже в школах подготовки судебных приставов или барристеров.

В конце XVII века у специальных комитетов была дурная слава из-за присутствия в них тайных советников, которых считали королевскими шпионами. Заседания палаты на правах комитета заменили собой собрания специальных комитетов: теперь уже все депутаты могли принять в них участие, не отдавая дел на откуп «грандам», действующим по указке короля.

К XVIII веку специальные комитеты снова вошли в моду. Иногда их называли комитетами «с верхнего этажа»; они состояли из ограниченного количества назначенных членов, в задачу которых входило проведение подробного расследования по конкретным вопросам. Они представляли доклады, которые, точь-в-точь как современные доклады комитетов, часто попросту клались на полку. Поначалу попасть в комитет было делом случая. Его членов назначали даже в их отсутствие: депутаты выкрикивали имена, однако спикер записывал только те, что произносились неподалеку от его кресла. К 176З году членов комитетов стали выбирать голосованием. Каждый депутат должен был положить список предлагаемых имен в одну из двух больших стеклянных емкостей, стоящих на столе напротив спикера, составив его в алфавитном порядке представляемых депутатами графств: сначала английских, затем валлийских, потом пяти портовых городов и, наконец, шотландских. Весь процесс занимал примерно три часа, и депутаты, набравшие наибольшее количество голосов, попадали в комитет.

Министры из правительства не заседали в специальных комитетах из-за частоты и продолжительности их собраний, которые обычно начинались утром и длились несколько часов. В самом деле, им было бы трудно участвовать в этой работе: предложение учредить комитет для исследования какого-либо аспекта деятельности администрации стало настолько популярным оружием для противников правительства, что комитеты стали называть «обвинительными». Иногда им не удавалось добиться успеха, как случилось с комитетом, учрежденным в 1773 году, чтобы расследовать злоупотребления сотрудников Ост-Индской компании. К середине XVIII века право комитетов запрашивать «людей, документы и протоколы» никем не оспаривалось. Документы, представленные в специальный комитет, не мог прочитать ни один посторонний человек без разрешения председателя, однако доклады комитетов часто печатались по распоряжению палаты, если только в них не говорилось о доходах или привилегиях депутатов.

К середине XIX века палата общин стала использовать специальные комитеты для проведения самых важных исследований социально-экономических условий того времени: детского труда, работы на заводах и законов о бедных. В каком-то смысле они способствовали изменению хода истории. Помимо регулярных комитетов в 80-е и 90-е годы XIX века в каждую сессию учреждалось около тридцати специальных комитетов.

Однако к концу XIX века исполнительная власть окончательно забрала в свои руки контроль над парламентской процедурой, и специальные комитеты вновь впали в немилость. Идея о всеобъемлющей системе специальных комитетов расценивалась как поползновение к проведению парламентской реформы — сначала во время депрессии 1930-х годов, когда парламент выглядел бессильным перед лицом накатывающих волнами экономических проблем, а затем в начале 1960-х, с притоком новых, молодых депутатов, желавших играть более существенную роль, а не просто участвовать в дебатах.

До «реформ Кроссмена» в 60-х годах XX века существовало только два специальных комитета: Комитет по государственному бюджету, учрежденный Гладстоном в 1861 году, и Комитет по бюджетным предложениям, созданный Ллойд Джорджем в 1912 году. Последний должен был «делать сбережения» в администрации, однако Ллойд Джордж, бывший тогда премьер-министром, не желал наделять его никакими полномочиями для исследования политики правительства, полагая, что это нарушит политическую стабильность; возможно, он помнил об «обвинительных комитетах» XVIII века. Комитет по бюджетным предложениям в самом деле попытался «делать сбережения», но так и не получил ни популярности, ни власти, хотя его и пытались реформировать в 1930-е годы. Премьер-министр Невилл Чемберлен твердой рукой отверг все эти поползновения, «посягавшие на права исполнительной власти» (разумеется, в этом-то и был весь смысл реформы).

Сам Ричард Кроссмен рассматривал свои реформы как «осторожное продвижение к возрождению парламентского контроля над исполнительной властью»; прочие восторженно их приветствовали. Было учреждено множество новых специальных комитетов: по сельскому хозяйству, по науке и технологиям, по образованию и науке, по расовым отношениям и иммиграции, по делам Шотландии и помощи другим государствам. Некоторые из них просуществовали недолго, в особенности Комитет по сельскому хозяйству, члены которого пожелали изучить последствия вступления в Общий рынок, а для этого съездить в Брюссель и разобраться в общеевропейской сельскохозяйственной политике. Министерство иностранных дел, всегда настроенное проевропейски и опасавшееся критики, возразило. В конце концов был достигнут компромисс, который не вполне устраивал правительство. В следующую сессию число депутатов, входящих в этот комитет, увеличилось, поскольку правительство ввело в него своих сторонников, но и это не помогло. После двух горьких лет комитет упразднили. Комитет по науке и технологиям устроился лучше прочих, но некоторые другие комитеты своей работой дублировали подкомиссии Комитета по бюджетным предложениям, поэтому в 1971 году его заменили Комитетом по расходам с шестью подкомитетами, в том числе по обороне и внешним делам, по образованию и т. д. Комитеты по образованию и науке и по делам Шотландии были ликвидированы.

В шестидесятые и семидесятые годы специальные комитеты вели переменчивое существование. На некоторых из них в наибольшей степени сказались разногласия в партии — например, это отразилось на исследовании частной медицинской практики в системе государственного здравоохранения в 1971–1972 годах. Кое-какие комитеты представили доклады по злободневным проблемам, например о машиностроении и черной металлургии, о последствиях нефтяного кризиса 1973 года и британской помощи странам третьего мира. Некоторые доклады были очень объемистыми: семь томов свидетельских показаний об автомобилестроении и еще семь по новым городам, другие — краткими и острыми, поскольку были связаны с законодательством, например Законом о детях и молодых людях 1969 года. В тот период комитеты не оказывали большого влияния. Ясной системы не существовало; у комитетов не было никакой четко продуманной генеральной линии, никакой исследовательской базы. Правительство месяцами не реагировало на их доклады и обычно игнорировало их рекомендации. Деятельность одного из комитетов заслужила уничижительную оценку обозревателя: «Комитет по расходам не сберег ни одного пенни государственных средств, которые можно было бы потратить иначе».

Новые специальные комитеты

Недовольство путаными специальными комитетами семидесятых привело к созданию в 1976 году специального комитета по процедурным вопросам, который представил свой доклад два года спустя. Комитет пришел к выводу, что при любой схватке за власть между правительством и парламентом чаша весов перетянет в сторону правительства. Рациональная система специальных комитетов могла бы предоставить каждому депутату в отдельности случай «повлиять на решения палаты», но, хочется верить, не в ущерб ей самой. Комитет предложил учредить 12 комитетов для изучения всех аспектов работы ключевых министерств, в том числе их политики и расходов.

Эти комитеты не только заменили бы собой существующие, но и сделали бы ненужными специальные комитеты по отдельным вопросам, рассматривающие дела, непосредственно затрагивающие общество: от непристойных публикаций (1957) до насилия в семье (1975). Тем не менее процедура учреждения таких специальных комитетов сохранилась и использовалась еще в сессию 1984/85 года: тогда сотня депутатов подписалась под предложением о создании специального комитета для изучения последствий исследований на человеческих эмбрионах и генной инженерии применительно к человеку.