Повседневная жизнь депутатов Государственной думы. 1993—2003

Коммерсанты нашли оптимальную для себя формулу — одновременную игру на двух, а то и трех досках: в правительстве, администрации президента и Думе ^[132] . Лоббирование интересов сразу по всей законодательной цепочке оказалось куда более эффективным. С правительством согласовывался общий вид, с депутатами шлифовались детали. В процесс включились все, и теперь в думских кулуарах называли не только оплату депутатских услуг той или иной компанией, но и гонорар, полученный чиновниками в правительстве. Послушная власти Дума, которая голосует, как прикажут, и чьи проекты, в отличие от второй и первой Думы, не отправляются сразу в корзину, оказалась выше всяких похвал.

132

Верхняя палата российского парламента — Совет Федерации — в редких случаях занимается содержательным разбором поступивших из Думы законов. Поэтому для лоббистов нет смысла активно и постоянно работать там.

Еще более привлекательным вариантом может быть лишь Дума, заполненная представителями самих компаний, которым не надо будет платить за услуги «пообъектно» ^[133] .

Уже в первой Думе определились основные направления думского лоббизма, которые в модифицированных, разумеется, версиях существовали все десять лет.

1. Корпоративный лоббизм. Защита интересов отдельных финансовых и бизнес-групп. Инструментарий «корпоративной обороны» широк: от проталкивания новых законов и правки уже имеющихся до использования депутатских запросов в конкурентной борьбе.

133

Бизнес даже приступил к реализации этой схемы: в каждом избирательном списке — от КПРФ до СПС, от «Единой России» до «Яблока» — на выборах 2003 года присутствовали представители крупных компаний.

2. Отраслевой лоббизм. Принятие законов, постановлений, запросов в поддержку той или иной отрасли народного хозяйства.

3. Региональный лоббизм. Проведение решений в пользу отдельных регионов и территорий.

4. Социальный лоббизм. Продвижение законов, постановлений, депутатских запросов, направленных на защиту интересов избирателей, в первую очередь малозащищенных групп граждан: детей, матерей-одиночек, ветеранов, инвалидов, а также некоторых категорий трудящихся: врачей, учителей, шахтеров.

5. Политический лоббизм. Принятие документов, отражающих политические интересы Думы в целом или некоторых ее фракций и групп. Использование депутатского статуса и думской площадки для реализации отдельных политических проектов, как то: выборы в региональные и местные органы исполнительной и законодательной власти; президентские избирательные кампании; политические акции как регионального, так и федерального масштаба и т. п.

Лоббистские направления расположены в порядке убывания их важности и снижения интенсивности работы по ним в третьей Думе. В первой Думе картина выглядела прямо противоположно, то есть последние пункты были первыми.

Именно в этом, обратном порядке приводятся примеры для характеристики того или иного лоббистского течения.

Политический лоббизм был в большей степени характерен для первого и второго думского созывов. Наиболее яркие его образчики в первой Думе: постановление об амнистии участникам событий 1993 года; постановка вопросов о недоверии правительству ^[134] и отдельным министрам ^[135] и попытка сформировать комиссию по импичменту президента; антипрезидентские, антивоенные постановления Думы, касающиеся Чечни. Во второй Думе нужно отметить денонсацию Беловежских соглашений ^[136] , попытку импичмента президента, многочисленные постановления с требованием отставки Чубайса и других чиновников ^[137] , попытки принятия договора об общественном согласии и постановления с осуждением агрессии НАТО в Югославии.

134

Вопрос о недоверии правительству в первой Думе голосовался трижды. В октябре 1994 года — по требованию фракции ДПР (194 — за, 56 — против, 56 — воздержались). В июне 1995 года — по инициативе депутатов из разных объединений. На сей раз думцы, возмущенные событиями в Буденновске, выразили правительству недоверие 241 — за, 72 — против, 20 — воздержались. На следующий же день премьер Черномырдин поставил перед депутатами вопрос о доверии. Под угрозой роспуска (проголосовать за доверие — потерять лицо, против — быть распущенными, поскольку после первого голосования Ельцин заявил, что с позицией Думы не согласен и отставлять кабинет министров не намерен) Дума вновь поставила на голосование вопрос о доверии. Результат (193 — за, 116 — против, 47— воздержались) помог Думе уцелеть. Удовлетворенный Черномырдин вопрос о доверии отозвал.

135

В июне 1995 года депутаты рекомендовали президенту уволить министров: внутренних дел — Виктора Ерина, обороны — Павла Грачева, национальностей — Николая Егорова. Кроме того, они пытались принять аналогичные рекомендации по главе ФСБ Сергею Степашину, вице-премьеру Сергею Шахраю, первым вице-премьерам Анатолию Чубайсу и Олегу Сосковцу, главе МИДа Андрею Козыреву. Через несколько дней Ельцин отправил в отставку Егорова, Ерина, Степашина и ставропольского губернатора Кузнецова. Дума несколько раз просила президента оставить Грачева, Ерина и Чубайса. Неудовольствие депутатов вызывали также министр внешнеэкономических связей Олег Давыдов и руководитель аппарата правительства Владимир Квасов.

136

15 марта 1996 года Дума приняла два постановления: «Об углублении интеграции народов, объединившихся в СССР, и отмене постановления ВС РСФСР от 12 декабря 1991 года» и «О юридической силе для РФ итогов референдума 17 марта 1991 года».

137

Вторая Дума требовала отставки министра финансов Владимира Панскова (февраль 1996), главы администрации президента Анатолия Чубайса (февраль 1997), его же — с поста первого вице-премьера и министра финансов (ноябрь 1997), вице-президента АО «Алмазы России — Саха» Петра Мостового, первого вице-премьера Бориса Немцова (декабрь 1997).

В третьей Думе это направление лоббизма стало отмирать, поскольку любые политические законы, постановления и заявления принимались исключительно с одобрения администрации президента. Едва ли не единственными примерами политического лоббизма была попытка СПС провести свой вариант закона об альтернативной службе, а «Яблока» — воспрепятствовать принятию закона о ввозе на территорию России отработанных ядерных отходов. Для протестующих фракций борьба против этого правительственного закона была прежде всего выполнением воли избирателей ^[138] .

138

В 2001 году во время обсуждения Думой закона, разрешающего ввоз на территорию страны отработанного ядерного топлива, 93,5 процента граждан России высказались против его принятия.

Социальный лоббизм тоже можно считать упадническим течением. Если в первых созывах он, как и политический, был характерен практически для всех фракций (в большей степени для КПРФ и ее сателлитов, «Женщин России», «Яблока», а также депутатов-одномандатников), то в третьей Думе стал уделом оппозиционных объединений — левых и «Яблока». Основные достижения первой и второй Думы: регулярные, не зависящие от наличия денежных ресурсов у государства и социальных фондов, повышения размера пенсий, зарплат и пособий; законы о льготах различным категориям граждан — от ветеранов и детей до милиционеров и малочисленных народов Севера; поправки в госбюджет, направленные на увеличение расходов по социальным статьям (образование, здравоохранение, культура). В третьей Думе правительству при поддержке так называемых центристских фракций ^[139] , наконец, удалось добиться отмены основных законов о льготах, финансирование которых не было обеспечено бюджетными ресурсами. Примечательно, что принимались эти акты, когда экономическая ситуация в стране была кризисной. А отменялись, когда начался экономический рост и в казну стали поступать значительные дополнительные доходы за счет постоянно растущих цен на нефть. Не только правительство, но и думское большинство и не подумало восстановить хотя бы часть отмененных льгот. Более того, Дума поддержала создание в бюджете стабилизационного фонда для перечисления сверхдоходов. Так что распределением реальных (а не виртуальных, как в 1994–1999 годах) дополнительных бюджетных денег последние годы в Думе практически не занимались ^[140] .

139

Имеется в виду созданный в апреле 2001 года союз четырех пропутинских фракций — «Единство», ОВР, «Регионы России», «Народный депутат».

140

Четвертая Дума покончила с социальным лоббизмом окончательно и бесповоротно, приняв в 2004 году закон о монетизации льгот.

Региональный лоббизм, который практикуют в основном депутаты-одномандатники, окончательно уйдет, наверное, только с переходом на чисто партийную избирательную систему ^[141] . Однако поскольку большинство одиночек в третьей Думе тоже оказались связаны железной фракционной дисциплиной, и это направление заметно зачахло. Самое крупное поражение — перераспределение налоговых доходов в пользу федерального бюджета с одновременным переносом на региональный уровень большинства социальных расходов. В классическом виде региональный лоббизм — это пробивание строчек в федеральном бюджете с целью увеличения субсидий для родного региона; включение в федеральную инвестиционную программу конкретных региональных объектов или даже объектов, находящихся на территории определенного округа; ходатайства по делам региона и округа в органах исполнительной власти. Самые значительные достижения мастеров этого направления в первых Думах — законы о свободных экономических зонах в Ингушетии и Калининградской области, льготы для ЗАТО ^[142] .

141

Это вполне может случиться в пятой Госдуме, которую россияне должны выбирать в декабре 2007 года уже по новому избирательному закону.

142

ЗАТО — закрытые административно-территориальные образования. К ним относится большинство советских секретных городов: Саров (бывший Арзамас-16), Снежинск (бывший Челябинск-70), Снежногорск (бывший Мурманск-60), Северск (бывший Томск-7) — всего около пятидесяти городов и поселков.

Отраслевой лоббизм характерен как для фракций, так и для депутатов-одиночек. У каждой фракции и группы есть одна или несколько «любимых» отраслей. У аграриев — это, естественно, АПК. У коммунистов — ВПК, наука, образование, культура. Во второй Думе левые, кроме прочего, были активными защитниками вяхиревского «Газпрома». В первой — угольной, легкой и текстильной промышленности. Приоритеты «Яблока» — ТЭК, наука и образование. НДР во второй Думе, естественно, как и лидеру движения, премьер-министру Виктору Черномырдину, были близки интересы «Газпрома». Часть «домушников» увлекалась банковским и страховым бизнесом, рынком ценных бумаг и строительством. СПС в третьей Думе интересовался банками, ТЭКом, связью. У ЛДПР нет «своей» отрасли, все зависит от конкретного заказа. То же самое касается и президентской «квадриги». Хотя до слияния у вошедших в блок фракций были свои отраслевые пристрастия. У ОВР — банковский и строительный бизнес, дорожные фонды, таможня. У «Регионов России», как и во второй Думе, — ТЭК, что связано с большим числом депутатов из нефтедобывающих регионов, и дорожные фонды. Хотя в целом эта группа, как и «Народный депутат», состоящий из одномандатников, не имела общих для всех ее членов отраслевых интересов.

Некоторые примеры отраслевого лоббизма: закон «О соглашениях о разделе продукции», проведенный усилиями «яблочных» депутатов Алексея Михайлова и Алексея Мельникова; принятый Думой, но отклоненный президентом Земельный кодекс в редакции аграриев; закон об образовании, подготовленный во второй Думе профильным комитетом под руководством коммуниста Ивана Мельникова; закон, закрепляющий 25 процентов плюс одну акцию Газпрома в собственности государства, продвинутый КПРФ; закон о страховании гражданской ответственности автомобилистов, принятый в третьей Думе; сохранение до 2003 года отчислений в дорожные фонды, пробитое в 2000 году депутатами от ОВР Георгием Боосом и Геннадием Куликом ^[143] . Кроме того, различными фракциями за эти годы проведено бесчисленное количество преференциальных поправок в налоговые законы и бюджет.

143

Вопреки желанию правительства отменить налоги с оборота лоббирующие интересы дорожных фондов депутаты настояли на сохранении на два года налога на пользователей автодорог, хотя и в уменьшенном виде: 1 процент от выручки, вместо 2,5 процента.

И все же отраслевые интересы сплошь и рядом уступают место корпоративным ^[144] . По мере того как компании оценивали перспективность лоббизма в Думе, именно это направление становилось основным. В первой Думе корпоративный лоббизм был практически неразвит: в тот романтический период бизнес спонсировал отдельных депутатов и их объединения если не совершенно бескорыстно, то явно не под конкретные гарантии «отработки» полученных денег. Все начало довольно быстро меняться во второй Думе, когда в числе думцев оказались выходцы из бизнеса, а финансово-промышленные группы начали активным образом использовать парламентариев как для проведения необходимых им законодательных актов, так и для борьбы с конкурентами. Этот вид лоббизма достиг пика в третьей Думе, когда на Охотном Ряду появились представители некоторых крупнейших ФПГ, а многие компании, не заславшие своих сотрудников на Охотный Ряд, стали заводить постоянных контрагентов из числа депутатов, энергично коррумпируя народных избранников. Корпоративным лоббизмом занимаются в той или иной степени представители всех фракций. Идеологические разногласия в данном случае отступают на третий план.

144

Например, нефтегазовый пул, организованный ЮКОСом, ЛУКОЙЛом, ТНК, «Сибнефтью» и «Газпромом» в третьей Думе для лоббирования своих интересов, защищал позиции не всей отрасли в целом, а только крупнейших компаний. Более того, ЮКОС, который играл в этом пуле главную роль, прежде всего заботился о собственных интересах, которые далеко не всегда совпадали с интересами партнеров. Именно ЮКОС настоял на радикальном снижении налога на прибыль, согласившись взамен на отмену инвестиционной льготы по этому налогу. Это было совершенно невыгодно другим компаниям, например ТНК, о чем ее представители потом и говорили. То же самое касалось и единого налога на добычу полезных ископаемых, и главы НК о СРП. Табачники и вовсе разделились на две непримиримые команды и пробивали через Думу две различные системы табачных акцизов. И победила вовсе не отраслевая дружба, а одна из группировок.