Право Европейского Союза

Среди иных полномочий Совета важно отметить назначение на многие должности в институтах и органах Европейского Союза,единолично или с согласия Европарламента (Председатель и члены Европейской комиссии; члены Счетной палаты, Экономического и социального комитета и др.), а также отдельные права в сфере учредительной власти.Именно Совет созывает конференцию по пересмотру учредительных документов Европейского Союза и может самостоятельно вносить поправки в некоторые их статьи без ратификации государствами-членами (см. вопрос № 69).

Организация работы и принятия решений.Совет Европейского Союза, как и Европейский парламент, работает в сессионном порядке.Однако, поскольку членами Совета выступают министры правительств государств-членов, его сессии не могут продолжаться длительное время. В течение года проходят в среднем 100 сессий Совета в разных формациях; каждая сессия длится, как правило, один день (реже два дня). Количество сессий Совета и даты их проведения определяются заранее, в программе государства-председателя, рассчитанной на срок его полномочий (шесть месяцев).

Наряду с официальными сессиями, где принимаются нормативные акты и другие решения, в практике Совета получили широкое распространение неформальные заседания(также в разных формациях), на которые министры съезжаются для обсуждения текущих проблем развития Европейского Союза.

Кворумна заседаниях Совета составляет большинство от его списочного состава (т. е. 15 из 27), причем один член Совета может делегировать свое право голоса другому члену (такая возможность используется очень редко).

В качестве основных способов принятия решений Советомвыступают единогласие и квалифицированное большинство; какой именно способ подлежит использованию в конкретном случае, определяют уполномочивающие статьи учредительных договоров. Например: «Совет, постановляя единогласно… может принимать любые регламенты» в целях регулирования вопросов государственной помощи предприятиям (ст. 89 Договора о ЕС); «пошлины общего таможенного тарифа устанавливаются Советом, постановляющим квалифицированным большинством…» (ст. 26 Договора о ЕС).

Единогласиев Совете предполагает, что проект решения получил поддержку со стороны всех его членов. Голосование, тем не менее, не проводится: документ считается одобренным, если никто из присутствующих на заседании министров не выступил против. Таким образом, на практике в Совете вместо единогласия используется консенсус (принятие решений без голосования при отсутствии прямо заявленных возражений).

В связи с тем что единогласие (de facto консенсус) дает возможность государствам-членам через собственных министров накладывать вето на проекты, данный способ принятия решений постепенно заменяется другим, более гибким и эффективным — квалифицированным большинством.

В соответствии с проектом Конституции именно этим способом Совет по общему правилу будет утверждать европейские законы и рамочные законы, а также иные правовые акты. Единогласие сохранится лишь как исключение, в наиболее «чувствительных» для государств сферах жизни.

Особенность квалифицированного большинства в Совете заключается в том, что оно учитывает дуалистическую (двойственную) природу организации Европейский Союз: объединение государств и союз народов. Соответственно для принятия решения в данном случае необходимо выполнить два основных условия:

— проект должны поддержать абсолютное большинство членов Совета (т. е. 15 из 27), а по некоторым вопросам — ²/ ₃(т. е. 15 из 27) [68] ;

— «за» должно быть подано не менее 255 из 375 так называемых взвешенных голосов. «Взвешивание» голосов представителей разных стран производится в соответствии с численностью их населения, причем соответствующие квоты (как и для числа избираемых депутатов Европарламента) жестко зафиксированы в Договоре о ЕС (ст. 205). Так, министры из Германии, Великобритании, Франции и Италии имеют каждый по 29 «взвешенных голосов»; испанский и польский министры — по 27; нидерландский — 13 и т. д. Наименьшее число «взвешенных голосов» у представителя Мальты (3);

68

Если Совет должен принимать решение по инициативе Европейской комиссии (что имеет место в подавляющем большинстве случаев), то достаточно абсолютного большинства. В остальных случаях, когда проекты могут представлять другие субьекты, в частности государства-члены, необходима поддержка ²/ ₃членов Совета (подобная ситуация характерна для актов, издаваемых в рамках второй и третьей опор Европейского Союза).

Зафиксированные в Договоре о ЕС квоты государств-членов не являются строго пропорциональными (т. е. неточно отражают соотношение их по численности населения). По этой причине Ниццкий договор 2001 г. наделил каждого члена Совета правом требовать проверки того, что «государства-члены, образующие это квалифицированное большинство, представляют не менее 62 % всего населения Союза. Если окажется, что данное условие не выполнено, то соответствующее решение не принимается» (новый параграф 4 ст. 205 Договора о ЕС).

Лиссабонский договор 2007 г. предусматривает отмену «взвешенного голосования» (вместе с дополнительным условием о перепроверке 62 %). Он устанавливает новое определение квалифицированного большинства на основе метода «двойного большинства»(большинство представленных в Совете государств-членов + большинство населения Европейского Союза в целом).

Согласно ст. 16 Договора о Европейском Союзе в редакции Лиссабонского договора квалифицированное большинство в Совете определено следующим образом: «не менее 55 % членов Совета,включая как минимум пятнадцать из них, представляющих государства-члены, в которых сосредоточено не менее 65 % населения Союза». По некоторым вопросам предусмотрено также суперквалифицированное большинство: «не менее 72 % членов Совета, представляющих государства-члены, в которых сосредоточено не менее 65 % населения Союза» (ст. 238 Договора о функционировании Европейского Союза в редакции Лиссабонского договора).

В то же время, по настоянию ряда государств-членов, прежде всего Польши, введение в действие нового определения квалифицированного большинства отложено Лиссабонским договором до 1 ноября 2014 г. До наступления этой даты в Совете продолжит использоваться метод «взвешенного голосования», как он существует в настоящее время (переход к методу «двойного большинства» будет осуществляться постепенно и должен окончательно завершиться к 1 апреля 2017 г.).

Кроме единогласия (консенсуса) и квалифицированного большинства Совету известен и такой способ принятия решений, как простое большинство(большинство от списочного состава). Он используется, в основном, для принятия процедурных решений [69] .

69

Согласно действующей редакции Договора о ЕС именно простое большинство должно применяться в качестве общего правила («если не предусмотрено иного»), а единогласие и квалифицированное большинство — как исключения. На деле, однако, исключения превалируют над правилом. Лиссабонский договор в качестве общего правила принятия решений устанавливает квалифицированное большинство, а для процедурных вопросов — простое большинство.

С учетом непостоянного характера работы Совета в функционировании данного института огромную роль играют вспомогательные органы (комитеты).Важнейший среди них — Комитет постоянных представителей, обозначаемый также аббревиатурой Coreper(от франц.Comitй des reprйsentants permanents). В его состав входят главы официальных представительств государств-членов при Европейском Союзе (в ранге послов) либо их заместители.

Coreper в предварительном порядке рассматривает проекты, вносимые на утверждение Совета, и старается достигнуть консенсуса между представителями государств-членов. Если это удалось, то Совет, как правило, автоматически (без обсуждения) утверждает текст, согласованный в Coreper. Так происходит примерно в 75–80 % случаев, т. е. Coreper своей деятельностью существенно «разгружает» Совет [70] .

70

См.: Dony M.Droit de la Communautй et de l’Union europйenne. Bruxelles: Institut d’йtudes europйennes, 2001. P. 65.