Руководство по закупкам

Таким образом, эффективное проведение закупок необходимо как для обеспечения выживания и прибыльности частных компаний, так и для эффективного получения ресурсов для социальных нужд и/или снижения налогов в государственном секторе. Выбор механизма закупок напрямую влияет на деятельность предприятия и государственной экономики: в краткосрочной перспективе – определяя стоимость и качество элементов системы снабжения, в долгосрочной – отражая готовность поставщика и организаций в целом инвестировать в научные разработки и проводить инновационную политику.

Управление закупками является, тем не менее, сложным процессом, так как проблемы выбора поставщиков непосредственно связаны с риск-менеджментом. Более того, в связи с динамическим и повторяющимся характером закупок краткосрочные цели зачастую вступают в противоречие с долгосрочными. Стратегические решения в закупках должны приниматься с учетом будущего развития отношений между поставщиком и закупщиком. Недостаточное внимание со стороны крупных закупщиков к поддержанию постоянных отношений с потенциальными подрядчиками и к влиянию цепочки поставок на развитие отрасли в целом может отрицательно отразиться на цене и качестве закупаемого продукта. Эта отличительная особенность сферы закупок подчеркивает важность роли деловой репутации.

К сожалению, не существует универсальной схемы эффективного дизайна закупок: при планировании закупочных решений надо принимать во внимание разнообразие и сложность каждой конкретной ситуации. Тем не менее для большинства решений по закупкам существует ряд ключевых механизмов, на которых и сконцентрировано данное Руководство, предоставляющее инструментарий для использования их в различных закупочных ситуациях.

Стратегические решения по закупкам требуют участия компетентных профессионалов, особенно, если речь идет о поставках инновационных товаров и услуг. Профессионализм в данном случае заключается не только в способности оценить тенденции рынка, но и включает более общие навыки в правовых и стратегических вопросах.

Что касается последнего, стратегической необходимостью этого руководства является преодоление разрыва между экономическими исследованиями и практикой проведения закупок. По нашему мнению, юридический профессионализм в сфере государственных закупок, во многом благодаря существующим трудам, развивался быстрее, чем профессиональные знания, рассмотренные в этой книге. Вместе с тем вопросы эффективности и стратегии закупок не менее актуальны или даже важнее, чем вопросы правового сопровождения. Эти вопросы в конечном итоге должны быть изучены и экспертами по правовым вопросам для надлежащего включения их в структуру закупочных контрактов и внесения изменений в существующее законодательство, не всегда предусматривающее осуществление наиболее разумных закупочных стратегий.

Таким образом, цель этой книги двояка. С одной стороны, Руководство послужит источником информации о новейших теоретических экономических исследованиях в этой области для специалистов, занимающихся практической закупочной деятельностью, и поможет им разрешить возникающие проблемы практического дизайна закупок [2] .

С другой стороны, книга расскажет исследователям о важнейших практических вопросах организации закупок, стимулируя новые плодотворные исследования в этой области. По этой причине особое внимание в ней было сконцентрировано на рассмотрении и обсуждении тематических исследований и примеров, отражающих специфику различных ситуаций в сфере закупок.

2

То есть формирования закупочных планов, планов-графиков, обоснований, требований документации о закупке и условий контракта. – Примеч. научного редактора русского перевода И. В. Кузнецовой.

1.2. Терминология и основные определения

Область закупок характеризуется отсутствием единой общепринятой терминологии; одинаковые или похожие ситуации в разных странах и регионах описываются разными терминами, и данные различия часто приводят к недопониманию.

Различия особенно заметны в терминологии процедур конкурентных торгов (competitive bidding). Основным источником различий является среда использования терминов. К примеру, экономисты обычно относят к «торгам» как поданные в конвертах (запечатанные) конкурентные предложения, в связи с чем процедуру называют закрытыми торгами (sealed bid), так и процедуры динамических конкурентных торгов, и те и другие называя аукционами. В то же время закупщики под аукционами понимают исключительно динамические открытые конкурентные процедуры с понижением цены (descending-in-price), а закрытые конкурентные торги называют «закрытым тендером» (sealed-bid tendering) [3] . В правовых документах также используется своя терминология: например, в Директиве ЕС по госзакупкам 2004 г. упомянуты только «электронные аукционы», но не закрытые торги, используемые в постановлениях о государственных закупках США.

3

Путаница усугубляется тем, что в российской закупочной практике и законодательстве закрытыми называются не торги, на которые поставщики подают закрытые (запечатанные в конвертах) предложения (заявки), а совсем иные торги, на которые приглашаются не все участники рынка, а только те, кому направлено специальное приглашение. Указанные авторами закрытые конкурентные торги в России называются открытым конкурсом. Понятие «тендер» в законодательстве о государственных закупках и публичном праве России отсутствует, в связи с чем на практике это понятие, в обход использующимся в ГК РФ понятиям «конкурс» и «аукцион», как безотзывной оферты, используется в корпоративном секторе как тот же конкурс, аукцион или запрос предложений, но с отзывной офертой, дающей возможность заказчику на любом этапе процедуры до заключения контракта отказаться от проведения торгов и не заключать контракт даже с победителем. – Примеч. научного редактора русского перевода И. В. Кузнецовой.

Учитывая подобное разнообразие терминов, авторы постарались гармонизировать используемую лексику. Выбор был сделан в пользу компромисса между различными терминами, используемыми потенциальными читателями книги, таким образом, чтобы все чувствовали себя достаточно комфортно. За редкими исключениями, термины «закупщик» (procurer) и «покупатель» (buyer) по ходу книги будут взаимозаменяемы, так же как «участники торгов» (bidder) и «поставщики» (supplier), редко – «продавцы» (seller). Под словом «подрядчик» (contractor) будет подразумеваться законтрактованный поставщик. Термины «конкурентные торги» или «тендер» будут использоваться для обозначения торгов в широком экономическом смысле. В частности, в книге будут упоминаться «закрытый тендер» (закрытые торги) и «динамические торги»; второй термин используется для обозначения открытых закупочных торгов на понижение цены. Наконец, под словосочетанием «тендерное предложение» (tender) подразумевается конкурсное технико-коммерческое предложение. Подробнее ознакомиться с терминологией книги читателю поможет Глоссарий.

1.3. Структура и содержание книги

Книга состоит из шести частей, каждая из которых раскрывает одну основную тему, интересную для эффективной практики. После вступительной части в Руководстве будут рассмотрены некоторые общие принципы стратегии закупок, дизайна процедуры конкурентных торгов, критерии привлечения и отбора участников, методы предотвращения сговора и коррупции, а также закупки и инновации в динамической перспективе.

1.3.1. Часть I. Общие вопросы

Данная часть является вводной и знакомит читателя с основными темами Руководства, обосновывает объем и структуру тем. Глава 2 посвящена обсуждению различных практик в сфере государственных закупок. В главе подробно описываются результаты исследования, проведенного компанией Consip в ряде европейских и некоторых неевропейских стран. Авторы отмечают, что в большей степени различия в государственных закупках касаются процедур, применяемых в разных странах. Этот вывод имеет решающее значение в понимании подходов и методов, изложенных в книге. Читателю будет интересно сравнить результаты исследования с предлагаемыми практическими рекомендациями по таким темам, как выбор формата конкурентных торгов или правила начисления баллов участникам торгов и т. д.

1.3.2. Часть II. Основные стратегические принципы

Эта часть состоит из трех глав, каждая из которых посвящена одному из общих аспектов дизайна закупок. Первым важным решением при создании системы закупок в комплексной системе управления организацией является выбор степени централизации закупок. Данный вопрос, в общем, относится к теме делегирования полномочий – проблеме широко изученной, хотя и не очень широко в сфере государственных закупок. В Главе 3 авторы отмечают неоднородность результатов практических наблюдений и широкое разнообразие используемых закупочных схем. В то время как в государственном секторе наблюдается усиление централизации, системы закупок в частных компаниях более разнообразны, с большим наличием смешанных моделей, сочетающих элементы как централизованных, так и децентрализованных систем. Данная глава формулирует основные причины поддержки централизованных или децентрализованных (делегированных) закупок.

После определения общего дизайна и степени делегирования полномочий в системе закупок заказчик (покупатель) должен решить другую важную проблему – определить типы и структуру закупочных контрактов. Они должны быть направлены на достижение желаемого качества по максимально низкой цене, соответствующей затратам поставщика. В Главе 4 рассмотрены основные типы контактов, применяемых в государственных закупках. По нашим наблюдениям, основным различием между ними являются разные возможности точного описания стандартов качества в контракте. Данный момент очень важен, поскольку если закупщик не может включить в контракт пункт, однозначно оговаривающий желаемые стандарты качества, он вынужден полагаться на внедоговорные стимулы и методы воздействия на поставщика.