Сильное государство

Барнард также предвосхитил наблюдения Саймона касательно ограниченной рациональности в организациях. Он отмечал, что поведение структурируется вокруг общепринятой практики, которая, в свою очередь, основывается скорее на интерпретации прошлого, чем на предвосхищении будущего состояния мира.

Темы ограниченной рациональности и нормативной структуры организаций, которые впервые появляются у Барнарда, были впоследствии развиты целым рядом теоретиков, среди которых Герберт Саймон, Филип Селзник, Ричард М. Сайерт, Джеймс Г. Марч, Майкл Коэн, Эдгар Шейн и Джеймс К. Уилсон. (В эту группу можно включить Оливера Уильямсона, хотя в большинстве своих работ он пытается заключить организационное поведение в расширенные рамки неоклассической экономики.) Я уже упоминал концепцию Саймона о стремлении удовлетворять, но он также настаивал на том, что характер организаций основывается на нормах и группах. В главах 4 и 5 его классической работы «Общественное управление» рассматриваются соответственно «Формирование групп» и «Ценности группы» и в духе Барнарда утверждается, что общественные органы активно формируют преференции своих работников. Ранее разработанная мысль о том, что нормы и культурные ценности служат заменителями формальных систем контроля и подотчетности, была основной в этой традиции.

Например, Саймон и Смитбург (Simon, Smithburg и др. 1961) говорят о «философии бюро» (то есть организационной или бюрократической культуре) и о профессиональных кодексах поведения как о разновидностях неформального контроля над организациями, действующих в отсутствие формального контроля. Филип Селзник, изучавший деятельность Агентства по делам долины реки Теннесси (Tennessee Valley Authority), делает следующее наблюдение (Selznick 1951, с. 50):

Когда основополагающая позиция доводится до сведения и внедряется в психологию руководства второго и третьего уровня, а то и в психологию сотрудников, стоящих еще ниже на служебной лестнице, то возможности децентрализации без ущерба для политики значительно возрастают. Стало почти аксиомой, что во вновь созданных организациях, где управленческий персонал не строго привержен точке зрения директората, следует внедрять способы формального контроля сверху. Однако когда официальная политика достаточно укореншасъ, формальный контроль можно ослабить. Идеи и установки, которые они взращивают, могут заменить систему правил и формальной дисциплины.

Другими словами, предоставление свободы действий в условиях, когда доверенные лица имеют ту же систему ценностей, что и руководители, связано с меньшим риском даже при отсутствии формального контроля и структуры стимулов. Селзник вслед за Барнардом замечает, что организации формируют преференции своих членов: «Общая для всех подобных структур образовательная функция, а именно безболезненно, но эффективно формировать точку зрения новых членов, осуществляется легче, неформально, но эффективно устанавливая общие правила мышления и принятия решений. Это хорошо усвоено на практике, что отражает использование организационных ярлыков («работник леса», «сельскохозяйственник» и т.п.), так что можно распознать особые установки и характерные административные методы» (Selznick 1951, с. 50).

Практически каждый последователь этой традиции подчеркивает важность руководителя как источника организационной культуры. Разумеется, нормы и ценности вырабатывает общество в широком смысле, и на них влияют такие составляющие общественной структуры, как классовая и этническая принадлежность. Но на микроуровне организаций нормы могут активно формироваться с помощью иерархической структуры власти. В самом деле, для многих сторонников этой традиции нормативная функция иерархии часто важнее, чем ее формальные полномочия. Как утверждает Селзник в своей книге «Лидерство в управлении» (Selznick 1957, с. 27-28), «роль институционального лидера следует четко отличать от роли «межличностного» лидера... Его основной вклад — это эффективность предприятия. Институциональный лидер в то же время в первую очередь эксперт по продвижению и защите ценностей» .

Теоретические рассуждения Барнарда-Саймона-Марча об организациях уступили место системе взглядов институциональной экономики. Одна из причин этих перемен заключалась в том, что прежний подход нелегко поддавался формальному моделированию, которое предпочитали экономисты. Смягчая постулаты о рациональности и добавляя альтруистические или социальные преференции к индивидуальным практическим функциям, человеческое поведение в организациях становится все более неопределенным. В самом деле, рассуждения об организациях таких авторов, как Сайерт, Марч и Коэн, часто скорее носят описательный и таксономический, чем истинно теоретический характер. Экономисты строили свои предположения, возвращаясь к более простым государствам, где индивиды предположительно были благоразумными, а функции практической полезности — более узкокорыстными. Это восстанавливало возможность применения методов математики и теории прогнозов, но за счет упрощенчества и отсутствия реализма в исходных посылках. Так организационная теория стала очередным полем сражения в более широкой методологической борьбе, ведущейся в сфере общественных наук.

Возможно, различия между более старыми социологическими и более поздними институционально-экономическими подходами к теории организаций преувеличены. Барнард и его последователи серьезно размышляли о стимулах и формальной структуре организаций. Напротив, институциональные экономисты признают важность и функции норм и культуры в организациях и ту особенность, что нормы могут как дополнять, так и заменять формальные стимулы. Эйкерлоф (Akerlof 1982), как отмечалось выше, описывает, как работники придерживаются нормы быть полезными друг другу, что он, экономист, понимает как форму обмена способностями. Разница скорее в акцентах: у экономистов прослеживается преобладание тенденции моделировать структуру стимулов организации и изобретать сложные стратегии ее оптимизации, в то время как более старая школа гораздо больше внимания уделяла разработке стратегий формирования нормативного окружения. Можно еще отметить, что сравнительно немногие экономисты тратили время на работы в духе Шейна (Schein 1988) о роли лидерства в организациях, о том, как проходит обучение руководителей и как они общаются и вдохновляют работников. Единственное исключение — это Гари Миллер и его книга «Управленческие дилеммы», в которой он приходит к выводу (Miller 1992, c. 217), что руководители «формируют среди подчиненных надежды на сотрудничество среди коллектива и между работниками и их иерархическими начальниками. Это делается с помощью тех видов деятельности, которые традиционно относились скорее к области политики, чем экономики: общение, убеждение, принятие символических поз». Увы, Миллер изобретал колесо, которое впервые выкатили из гаража свыше пятидесяти лет тому назад. Такова природа прогресса в общественных науках.

Широкомасштабное укрепление государства в условиях организационной неопределенности: политический подтекст

Из теоретических выводов, что оптимально устроенных организаций не бывает, проистекает ряд важных практических подтекстов. Первый: следует поддержать вывод Вулкока и Притчетта (Woolcock и Pritchett 1992), что в политике развития нам следует с большей осторожностью относиться к утверждению о существовании широко применяемых правил или уроков, которые можно использовать в реформе общественного сектора, менеджмента планирования или в сфере обслуживания. Вулкок и Притчетт подчеркивают, что просто функциональный характер такого мнения о «наилучшей практике» часто проявляется, когда практика, работающая в одной части мира, немедленно пропагандируется и предлагается в качестве модели, которой непременно надлежит следовать в других частях мира. Успешные программы часто идиосинкратичны и вызывают то, что Джеймс Скотт (Scott 1998) назвал «metis» — способностью использовать местное знание для принятия местных решений.

Для менеджмента и общественного администрирования значимость широкого планирования и умение его осуществлять означают, что при развитие учреждений неизбежны тяжелые испытания социальной структурой, культурой и другими переменными вне прямого контроля со стороны общественной политики. Организации создают и поощряют нормы через социализацию и обучение, но нормы порождает и окружающее общество. Если обязательства перед родственной средой всегда имеют преимущество перед обязательствами в отношении чужой среды вопреки правовым или контрактным отношениям, то некоторые виды административных функций неизбежно будут уходить из-под официального институционального контроля, установленного контроля над коррупцией.

Не стоит удивляться, что общественное администрирование уникально и тот или иной опыт в этой сфере не подлежит широкому обобщению. Кроме того, наблюдение Хайека, что большинство экономических знаний локально, было принято близко к сердцу и внедрилось в наше предпочтение к децентрализованным, основанным на рынке, экономическим системам. Действительно, зачем нам допускать, а тем более поощрять высокую степень разнообразия путей развития таким образом, чтобы частные фирмы организовывались и принимали решение в области бизнеса, и при этом требовать, чтобы общественные структуры формировались по принципу лучшего с точки зрения практики административного шаблона?

Большое преимущество общественного администрирования по сравнению с частным сектором менеджмента состоит в том, что частный сектор подвержен грубому дарвинскому процессу конкуренции и отбора — в отличие от общественного сектора. Армен Алчян в своей классической статье «Неопределенность, эволюция и экономическая теория» (Alchian 1950) указал, что изменения в стратегии фирмы или организации могут в определенный период оказаться таким шагом в эволюционном процессе в области производства, что менее успешные фирмы будут вытеснены с поля их деятельности. Общественный сектор не осуществляет контроля над эффективностью практической деятельности, так что низкоэффективные административные структуры могут долго топтаться на одном месте. Отсюда необходимость в рациональном предвидении и рассмотрении административных моделей.

Факт существования организационной неопределенности не означает, что мы поднимаем руки вверх и утверждаем, что в общественной организации «ничего не происходит». Пусть не может быть оптимальных практик — худшие практики, конечно, бывают, или же на каком-то уровне от плохих практик нужно избавляться. В сильном стремлении институциональных экономик к моделированию и оптимизации формальных прогрессивных структур нет ничего дурного и на деле оно очень полезно для выявления или реформирования устаревших или неправильно функционирующих бесполезных систем. Единственная проблема такого подхода в том, что он недостаточен в случае решение вопроса неправильного функционирования всей организации. Чрезвычайное внимание к нормам или к сверхпунктуалыюму соблюдению местных обычаев и традиций может способствовать сохранению чрезвычайно контрпродуктивных функциональных структур, которые сразу можно бы было оценить правильно исходя из общественной политики.