Сильное государство

Отсюда ясно, чем отличается сфера государственного влияния, которое подразумевает, что на правительство возлагаются различные функции и цели, и сила государственной власти, или способность государства планировать и проводить политические курсы и обеспечивать следование законам, честно и открыто. Именно на это сегодня ссылаются как на компетенцию общества и государства. Одна из ошибок в нашем понимании государственности состоит в том, что слово «сила» часто используется равно как в отношении того, что здесь обозначено как сфера влияния,так и в отношении силыили мощи.

Рис. 1. Функции государства (Источник: Всемирный банк. Доклад о мировом развитии (World Development Report), 1997)

Виды противодействия рынку Повышение социальной защищенности Минимальные функции Обеспечение общественной пользы Защита бедных Оборона Программы борьбы с бедностью Закон и порядок Помощь при бедствиях Права собственности Макроэкономиче ское управление Общественное здравоохранение Промежуточные функции Обращение к внешним проявлениям: Регулирование монополий: Борьба с неполнотой информации: Обеспечение социального страхования: Образование Регулирование полезности Страхование Перераспределение пенсий Защита окружающей среды Антимонополизм Финансовое регулирование Семейные пособия Защита пользователей Пособия по безработице Активные функции Координирование частного сектора: Перераспределение: Развитие рынка Перераспределение активов Групповые инициативы

Различие между этими двумя аспектами государственности позволяет создать матрицу, которая поможет разграничить степени государственности в различных странах во всем мире. Мы можем расположить сферы влияния государственной деятельности в своего рода непрерывном диапазоне, от необходимого и важного до всего лишь желательного и необязательного и, в некоторых случаях, непродуктивного или даже деструктивного. Конечно, можно не соглашаться с приоритетностью государственных функций, особенно когда речь идет о таких проблемах, как перераспределение или социальная политика. Большинство людей согласилось бы, что должно быть несколько степеней приоритетов: государствам необходимо сначала обеспечить общественный порядок и защиту от внешних вторжений, а уж потом систему здравоохранения или бесплатного высшего образования, распространяющуюся на все слои общества. Доклад о мировом развитии Всемирного банка 1997 г. (World Bank 1997) предложил один из возможных перечней государственных функций, разделив их на три категории, от «минимальной» к «умеренной» и к «энергичной» (рис. 1). Очевидно, что этот список не исчерпывающий, но обеспечивает «визуализацию» сферы влияния государства.

Взяв эти функции и расположив их вдоль оси X, как на рис. 2, мы можем разместить вдоль этой оси различные страны в зависимости от возможных результатов, которые их правительства надеются достигнуть. Конечно, существуют страны, пытающиеся выполнить сложные задачи управления, например, управлять полугосударственной формой собственности или размещать инвестиционные кредиты, при этом неспособные обеспечить основные общественные блага — закон, порядок или инфраструктуру общества. Мы разместим страны вдоль упомянутой оси в соответствии с наиболее амбициозными видами функций, которые они хотят выполнить.

Рис. 2. Сфера влияния функций государства.

Также зададим полностью независимую ось Y, которая представляет силу возможностей государственных институтов. Сила в этом смысле включает, как было сказано выше, способность сформулировать и осуществить политические курсы и создавать законы; администрировать эффективно и с минимумом волокиты; контролировать мошенничество, коррупцию и взяточничество; поддерживать высокий уровень прозрачности и ответственности (подотчетности) правительственных учреждений; и, что самое важное, реализовывать законы.

Существуют, очевидно не повсеместно, принятые измерения силы государственных институтов. В различных точках вдоль этой оси могут располагаться различные государственные органы. Например, государство Египта имеет очень эффективный аппарат внутренней безопасности, но все еще не способно выполнять простые задачи, вроде обработки запросов на предоставлении виз или эффективного лицензирования малого бизнеса (Singerman 1995). Другие страны, такие как Мексика и Аргентина, относительно успешны в реформировании центральных государственных институтов, таких как государственный банк, но не добились успеха в проведении эффективной финансовой политики или в обеспечении высококачественного общественного здравоохранения или образования. В результате, функциональная способность государства может сильно изменяться вдоль оси государственных функций (рис. 3).

Рис. 3. Мощь государства (гипотетическая).

С восстановлением акцента на качестве институтов власти в 1990-х гг. был разработан ряд соответствующих индексов, что помогло расположить страны вдоль оси Y. Один из них — индекс восприятия коррупции (Corruption Perception Index), разработанный «Transparency International», который основан на обзоре данных, поступающих главным образом из деловых сообществ, действующих в этих странах. Другой параметр — это разработанный частным образом Индекс риска по странам (International Country Risk Guide Numbers), который разделен на отдельные системы оценки коррупции, законности и порядка и качества бюрократии. Кроме того, Всемирный банк разработал показатели управления (governance indicators), покрывающие 199 стран (Кауфман, Крей и Маструцци 2003; показатели по 6 аспектам управления доступны www.worldbank.org/wbi/governance/govdata2002/ ). Существуют также более широкие системы оценки политических прав, например, индекс политической свободы и гражданских свобод агентства «Freedom House», который объединяет демократию и права личности в одно число — характеристику, или данные Polity IV [Этот набор данных скомпилирован Монти Маршаллом и Кейтом Джаггером и доступен на www.cidcm.umb.edu/inscr/polity. — Примеч. автора.] по характеристикам режима.

Если мы объединим эти два аспекта — сферу влияния и силу власти — в простой график, то получим матрицу, подобную изображенной на рис. 4. Эта матрица четко делится на четыре квадранта, которые имеют очень разные последствия для экономического роста. С точки зрения экономистов, оптимальным является квадрант I: здесь ограниченная сфера влияния государственных функций сочетается с устойчивой эффективностью государственных и общественных институтов. Экономический рост, конечно, прекратится, если государство слишком приблизится к началу координат и не будет выполнять свои минимальные функции, такие как защита прав собственности, однако экономический рост будет снижаться и по мере того, как государства сдвигаются вправо вдоль оси X.

Рис. 4. Государственность и эффективность.

Экономический успех, конечно, не единственная причина предпочесть заданную сферу влияния государственных функций; многие европейцы считают, что эффективность типа американской достигается ценой социальной справедливости, и предпочитают находиться в квадранте II, а не в квадранте I. С другой стороны, худшее с точки зрения экономической эффективности место — квадрант IV, где неэффективность государства приобретает форму амбициозного диапазона активностей, который не может быть хорошо реализован. К сожалению, именно в этой области находится огромное число развивающихся стран.

Рис. 5. Матрица государственности.

Для наглядности я разместил внутри этой матрицы ряд стран (рис. 5). Соединенные Штаты, например, имеют менее крупный государственный сектор, чем Франция или Япония; они не пытаются управлять неограниченными переходами между секторами риска через размещение кредитов, как поступала в индустриальной политике в I960—1970-х гг. Япония, но не делают подобный вид высококачественной бюрократии высшего уровня предметом гордости, как grande 'ecole [Высшая школа (фр.)] во Франции. С другой стороны, качество бюрократии США значительно выше, чем в большинстве развивающихся стран. Турция и Бразилия, напротив, проводили большую долю ВНП через свои государственные секторы, управляли национальной индустрией и регулировали и защищали широкую область экономической активности.

Расположить страны точно в различных квадрантах практически невозможно, если нет других критериев, кроме одного: как государственная мощь отдельно взятой страны перераспределяется между административными органами. В Японии система государственного социального обеспечения не столь всеохватна, чем во Франции или Германии, если определить ее величину по отношению к общему распределению доходов или социальным программам. Зато она использует регулирование (например, осуществляет защиту малых семейных предприятий розничной торговли) и некоторые микроэкономические компоненты, такие как уровень заработной платы и стаж работы, для обеспечения эквивалентной сети социальной защиты. Тем не менее, индустриальная политика Японии исторически более склонна к вторжению на чужой рынок, чем в странах Западной Европы, и уровень регулирования производства отечественных товаров здесь высок. Таким образом, не очень ясно, где расположить на диаграмме Японию — слева или справа от типичной европейской социально обеспеченной страны.