Система государственного управления
Шрифт:
Городские магистраты представляли собой сословные выборные органы, которые избирались на посадских сходах и наделялись достаточно широкой компетенцией в хозяйственной, полицейской и судебной деятельности. Кроме того, магистраты осуществляли статистические функции. Со временем полномочия городского магистрата были еще более расширены, так как включали в себя следующие функции:
1) учет дворов и проживающего в них населения;
2) раскладка прямых и косвенных налогов и повинностей;
3) организация выборов старшин и старост;
4) открытие новых и поддержка старых мануфактур;
5) содействие развитию ремесла, торговли,
6) организация граждан в гильдии и цеха;
7) размещение войск на постой;
8) благоустройство;
9) открытие школ и богаделен;
10) поддержание общественного порядка;
11) осуществление противопожарных мероприятий;
12) наблюдение за санитарным состоянием города;
13) контроль за правильностью мер и весов;
14) борьба с нищенством и т. п.
В больших городах магистратам принадлежала судебная власть как по гражданским, так и по уголовным делам.
В городах, кроме магистратов, также функционировали другие городские учреждения, например земские советы (мирские и посадские сходы), которые обсуждали «мирские нужды», вопросы городского хозяйства, избирали магистратов, ратуш и других должностных лиц. Избранные лица утверждались Главным магистратом и зачислялись на государственную службу, в соответствии с чем получали чины.
Провинции, как правило, возглавлялись воеводами, в уезде финансовое и полицейское управление возлагалось на земских комиссаров, частично избираемых уездными дворянами, частично назначаемых сверху. В реформировании системы местной власти особенно отчетливо проявилась попытка Петра I привлечь к делам управления местное дворянство.
Должностные лица, избираемые в органы местного самоуправления, реальной властью не обладали. Они выполняли в основном государственные службы и повинности на местах. Органы местной власти, спонтанно создававшиеся, на практике были лишены действительной самостоятельности и не имели корней в местном населении, а потому быстро превращались в бюрократический придаток разрастающегося государственного механизма. В результате власть на местах все больше сосредоточивалась в руках губернаторов. Трудности осуществления реформы местного управления были связаны также с отсутствием их общей стратегии, последовательности и планомерности.
Внешним выражением абсолютизма стало принятие в 1722 г. Петром I титула императора и наименования «Великий». Усиление власти Петра I выразилось в создании Кабинета (личной канцелярии), через который он поддерживал связь с Сенатом, Синодом, коллегиями и губернаторами.
Абсолютистское государство стремилось регламентировать все стороны жизни общества, подчинить их влиянию центральной власти. С одной стороны, преобразования Петра I приобщали население к управлению, с другой стороны, перенесение иноземных полицейских форм управления на русскую почву приводило к усилению государственного вмешательства в жизнь общества. На практике органы местного самоуправления трансформировались в бюрократический придаток государственного аппарата, а выборные должностные лица выполняли в основном государственные функции.
Расцвет абсолютизма в эпоху правления Петра I должен был усилить тенденцию к централизации управления. Вместе с тем тенденция к децентрализации не пресекалась, в результате чего процесс государственного строительства претерпел некоторые метаморфозы. Подобные «зигзаги» в отношении к институтам государственного управления и местного самоуправления во многом объясняются целью реформ Петра I: создание целостного государства с достаточно эффективной системой управления, отвечающей требованиям
политической элиты того времени.Однако еще при жизни Петра I зародился антагонизм между бюрократическими государственными структурами управления и элементами самоуправления. В последующем развитии возникшее противоречие углубляется в связи с усложнением социально-экономической и политической жизни страны.
В эпоху дворцовых переворотов (1725–1762 гг.) коренных преобразований государственных учреждений не произошло. При преемниках Петра I продолжал действовать установленный порядок, в соответствии с которым государственные учреждения состояли из высших, центральных и местных, а также законосовещательных, исполнительных и судебных и подчинялись императору.
Однако некоторые изменения в системе органов управления произошли уже в годы правления Екатерины I, например:
1) создание Верховного тайного совета, который установил надзор за Сенатом и коллегиями;
2) лишение Сената законодательных функций;
3) упразднение значительной части провинций;
4) ликвидация многих местных органов и учреждений, созданных Петром I (в том числе Главного магистрата);
5) подчинение городовых магистратов губернаторам и воеводам [11] .
11
Еремян В. В., Федоров М. В. Местное самоуправление в России (XII–XX вв.). — М., 2001. — С. 119.
В новой системе местного управления единственными органами управления и суда в губернии становились губернаторы, а в провинциях и уездах — воеводы. Они осуществляли свои функции через соответствующие канцелярии: губернские, провинциальные, воеводские. Губернаторы и воеводы были обязаны:
а) исполнять законы и распоряжения, исходящие от верховной власти, Сената и коллегий;
б) охранять тишину и спокойствие на вверенной территории;
в) ловить беглых крепостных, рекрутов, солдат и «всяких гуляющих и слоняющихся людей»;
г) вести борьбу с разбоем, ведать местными тюрьмами, осуществлять быструю расправу.
Также обширны были функции губернаторов и воевод в различных сферах местной жизни:
1) в полицейской сфере: охрана от огня, чумы, соблюдение чистоты и общественного порядка на улицах и торгах;
2) в военной области: комплектование армии, осуществление рекрутских наборов, квартирование войск, командование местным гарнизоном;
3) в фискальной сфере: контроль за выполнением натуральных повинностей (дорожной, постойной, подводной) населением, сбор подушной подати, хранение и распределение сборов.
Кроме административно-полицейских функций губернаторы и воеводы также осуществляли обширные судебные функции, заботились о распространении прогресса и просвещения, развитии промышленности, торговли, наук, медицины. Таким образом, власть губернаторов и воевод, хотя и оговаривалась многочисленными регламентами, инструкциями, предписаниями, фактически стала безграничной. Это привело к тому, что взяточничество, лихоимство и своеволие местных чиновников практически не имело границ [12] .
12
История государственного управления в России / под общ. ред. Р.Г. Пихои. — М., 2001. — С. 98.