Система органов публичной власти. Сборник научных работ. Том III

С нашей точки зрения, неосновательной является Критика в адрес тех местных Советов, которые начинают сессии в утренние часы. Так, К. Бобров в своей статье «Дорогие заседания», помещенной в газете «Известия» от 31 октября 1963 г., в целом правильно выступая против порочной практики Проведения различного рода собраний й заседаний в рабочее время, неправомерно распространяет это положение и на сессии Советов. Он пишет: «Очередная сессия Радянского районного Совета депутатов трудящихся 30 сентября началась в 14 часов – депутаты были оторваны от своей работы на производстве. Киевский промышленный обком КПСС и городской Совет знают об этой порочной практике, но мер никаких не принимают. Это происходит, видимо, потому, что они сами нередко проводят различного рода заседания в рабочее время. Так, например, сессия Киевского городского Совета 27 августа открылась в 10 часов!». изд-во Правда, 1961, стр. 104. «Программа Коммунистической партии Советского Союза», изд-во Правда, 1961, стр. 104.

Козлова Е.И Утраченная ценность (должна ли Государственная Дума конституироваться) [25]

Разговор о ценностях Конституции РФ должен затрагивать эту проблему всесторонне. Разумеется, он касается, прежде всего, ценностей, которые обеспечивают позитивное, положительное воздействие Конституции на ход общественного развития, нормальное эффективное функционирование на демократических началах всех частей государственного механизма, способствуют неукоснительному соблюдению и охране прав и свобод личности.

25

Конституционные ценности: содержание и проблемы реализации: материалы Международной науч. – теорет. конференции 4–6 декабря 2008 г.: в 2 т. М.: РАП, 2010. Т. 1. С. 25–31.

Ценностные свойства Конституции зависят и от того, насколько заложенные в ней концепции отвечают вызовам времени, соответствуют современному уровню развития человеческой цивилизации, общепризнанным принципам и нормам международного права. На весы ценностных свойств Конституции нужно положить присущую ей способность обеспечить противостояние катаклизмам самого различного характера.

Естественно, ценностью может являться только то, что работает или готово работать в случае необходимости. Вербальными ценностями мы обходились почти три четверти века. Думается, что лимит терпения исчерпан. Реальное претворение конституционных ценностей в жизнь не происходит само по себе. Требуются более эффективный контроль за реализацией конституционных принципов, общественная оценка их реального претворения в жизнь, политическая воля, квалифицированные кадры, прежде всего управленческие, и настойчивая напряженная работа с теми недостатками, которые не позволяют нам достаточно успешно двигаться вперед. Однако эффективность субъективного фактора в этом плане зависит от того, насколько разумно и компетентно в самой Конституции разработан арсенал средств, могущих обеспечить реальное воплощение в жизнь всех заложенных в ней демократических принципов.

Тема настоящей конференции позволяет в выступлениях участников выявить и оценить реализацию многообразных функций Конституции РФ, ее роль как мобилизатора всей демократической системы институтов государства и общества за прошедшие 15 лет. Объективный подход к проблеме позволяет включить в орбиту рассуждений и анализ полноты охвата ценностей, традиционно присущих конституционным актам демократических государств. Тем более важно выявить, не потеряла ли в пути каких-либо демократических установлений российская Конституция. Потери есть, и одной из них я хочу посвятить свое выступление.

Постановку этого вопроса не надо рассматривать как предложение внести поправки в действующую Конституцию. Необходимые изменения можно предусмотреть и на уровне Регламента Государственной Думы.

Речь идет о том, что в действующей российской Конституции и в Регламенте Госдумы не предусматривается процедура, целью которой является формирование Государственной Думы как самостоятельной структурной части законодательного и представительного органа государственной власти – Федерального Собрания. Такая процедура в государственно-правовой теории, в том числе советской, носила наименование «конституирование». Представительный выбранный орган должен перед началом своей деятельности «конституироваться». Понятие «конституирование», «конституироваться» в словаре иностранных слов поясняется следующим образом: «конституироваться – сорганизоваться, приобретать характер определенной организации, придавать себе законность». В Словаре Ушакова поясняются даже два понятия: «конституировать: устанавливать, организовывать, определить» и «конституироваться: устанавливаться, определиться». Применительно к представительному органу формой, посредством которой он мог конституироваться, издавна как в зарубежных странах, так и в России было признание законности прошедших выборов и соответственно утверждение полномочий депутатов, о чем принималось постановление представительного органа. Проследим, как эта процедура регулировалась в советских конституциях, регламентах и иных правовых актах.

Характерно, что, несмотря на коренные изменения сущности государства, ставшего государством диктатуры пролетариата, классовой ориентированности всех государственно-правовых институтов, советская власть не отказалась от демократического института конституирования представительного органа. Возможно, в первые годы советской власти это объяснялось условиями гражданской войны, борьбой с контрреволюцией. Однако показательно, что этот институт был закреплен и во всех конституциях СССР – 1936 г., 1977 г. И соответственно в конституциях союзных республик, в том числе в конституциях РСФСР.

Уже в Конституции (Основном законе) РСФСР 1918 г. в главе 16 закреплялась, что все материалы по производству выборов поступают в соответствующий Совет, который для проверки выборов назначает мандатную комиссию. По результатам проверки Совет решает вопрос об утверждении спорных кандидатов. В случае, неутверждения того или иного кандидата Совет назначает новые выборы, а в случае неправильности выборов в целом вопрос об отмене выборов решает вышестоящий орган советской власти.

В инструкции ВЦИК от 2 декабря 1918 г. «О порядке перевыборов волостных и сельских советов» в главе IV «Открытие переизбранных Советов» установлены аналогичные процедуры, как отмечено в инструкции, проверки мандатов. Председателю Совета (волостного Съезда Советов) передается избирательный протокол с жалобами и заявлениями избирателей. О необходимости проверки полномочий депутатов и признания их мандатов говорилось во многих правовых актах как СССР, так и республик еще до установления всеобщих, прямых, равных выборов и тайного голосования.

Так, в Конституции РСФСР 1925 г. в ст. 73 устанавливалось, что проверка правильности выборов в Советы производится избирательной комиссией, а проверка правильности полномочий делегатов, избранных на съезды советов, – мандатными комиссиями. Соответствующие нормы об избрании мандатных комиссий съезда советов для проверки правильности выборов на данный съезд и об утверждении постановления мандатной комиссии съездом советов содержится в инструкции Центрального Исполнительного Комитета Союза СССР от 2 октября 1934 г. «О выборах в совет в 1934–1935 гг.» [26] .

26

О выборах в совет в 1934–1935 гг.: инструкция Центрального Исполнительного Комитета Союза СССР от 2 октября 1934 г. // СЗ СССР. 1934. № 50. Ст. 395.

В Конституции СССР 1936 г. в ст. 50 было установлено, что «Совет Союза и Совет Национальностей избирают мандатные комиссии, которые проверяют полномочия депутатов каждой палаты». По представлению мандатных комиссий палаты решают либо признать полномочия, либо кассировать выборы отдельных депутатов. В Законе о выборах в Верховный Совет СССР 1950 г. содержалась норма о том, что Центральная избирательная комиссия после завершения выборов сдает всю избирательную документацию в Верховный Совет, который после ее анализа мандатной комиссией, принимает постановление о признании полномочий депутатов, о чем им выдается удостоверение и нагрудный знак депутата.

В законах о районных Советах, принятых в 1976 г. верховными советами всех союзных республик СССР, содержалась норма о признании полномочий депутатов районным Советом на своей сессии.

Можно отметить: в конституциях бывших зарубежных социалистических государств Европы обязательно предусматривалось, что мандатная комиссия высшего органа государственной власти проверяет полномочия депутатов, а высший орган утверждает полномочия.

Необходимость процедуры признания полномочий депутатов палат Верховного Совета СССР была предусмотрена и в Конституции СССР 1977 г., в ст. 110. Согласно ее содержанию палаты по представлению избираемых ими мандатных комиссий принимают решение о признании полномочий депутатов, а в случае нарушения законодательства о выборах – о признании выборов отдельных депутатов недействительными. Эта норма сохранилась и после изменений и дополнений Конституции на основе Закона 1988 г., которым был учрежден в качестве высшего органа государственной власти в СССР Съезд народных депутатов СССР. Аналогичные нормы были и в Конституции РСФСР (РФ) 1978 г. (ст. 106) как в отношении первоначально Верховного Совета, так и потом в отношении Съезда народных депутатов Российской Федерации.

То же можно следует отметить в отношении конституций всех автономных республик РСФСР – в них воспроизводилась норма о том, что Верховный Совет АССР принимает решение о признании полномочий депутатов. В республиканских законах о выборах народных депутатов, в том числе местных Советов, утверждение Советом избранных народных депутатов прямо рассматривается как предварительное условие, необходимое для замены выданных депутатам удостоверений об избрании депутатами на удостоверения народного депутата и выдачи значка депутата. Указанные нормы Конституция РСФСР впервые получила обстоятельную детализацию во временном Регламенте Съезда народных депутатов РСФСР, утвержденном первым Съездом 7 июня 1990 г. В статье 11 четко определялось, что по докладу Мандатной комиссии Съезд народных депутатов РСФСР принимает постановление о признании полномочий народных депутатов РСФСР, а в случае нарушения законодательства о выборах – о признании выборов отдельных депутатов недействительными. Таким образом, здесь четко обозначена форма акта – постановление. Кроме того, в ст. 12 закреплено, что «до признания полномочий депутатов Съезд принимает решения только по повестке дня Съезда, по составам Секретариата, Мандатной и Редакционной комиссий Съезда. Другие вопросы Съезд может обсуждать, не принимая по ним решений до признания полномочий депутатов». В соответствии с этими нормами первый Съезд народных депутатов РСФСР 16 мая 1990 г. принял постановление «О признании полномочий народных депутатов РСФСР», в котором признаны полномочия 885 народных депутатов РСФСР, избранных от территориальных округов, и 105 народных депутатов РСФСР, избранных от национально-территориальных избирательных округов. И только после признания полномочий депутатов Съезд утвердил постановление о повестке дня.