Совершенно несекретно

В Послании говорилось, что «…наше стремление к полноправному участию в Совете Европы является следствием проводимого курса на построение в России правового государства, укрепление демократии и реальное обеспечение прав человека. Рассчитываем, что, вступив в Совет Европы и присоединившись к его важнейшим основополагающим конвенциям и в первую очередь к Европейской конвенции о защите прав человека, будем в полном объеме выполнять принимаемые при этом на себя обязательства, сможем в сотрудничестве со всеми структурами Организации еще настойчивее и эффективнее продолжать работу по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в Российской Федерации в соответствии со стандартами Совета».

Кроме того, с вступлением России в Совет Европы появились надежда на формирование Большой Европы, с единым гуманитарным, правовым, социальным и культурным пространством и возможность совместного обустройства Большой Европы — в области защиты прав человека, экономики, системы безопасности.

Очень важный шаг — вступление России в Совет Европы, если учесть, что наша страна много лет жила не по законам, а по диктату идеологии, а значит, властного произвола. Вступив в Парламентскую ассамблею Совета Европы, мы получили возможность учиться законотворчеству, быть, как и все ее члены, подконтрольными, и дали обязательство учитывать международные стандарты при подготовке законопроектов, указов, распоряжений, а также в правоприменительной практике во всем, что касается прав человека. Нужно отметить, что по всем двадцати вопросам, которые поставили тогда перед нами представители Парламентской ассамблеи Совета Европы при наших многочисленных встречах и по которым руководство России дало пояснения и обязательства, мы за эти годы значительно продвинулись вперед.

Вступление в СЕ поставило перед нашей страной вопрос об отмене смертной казни. И здесь, как мне кажется, есть серьезные проблемы. Госдума и многие сотрудники Генпрокуратуры и МВД являются противниками отмены смертной казни. Общественное мнение находится в раскаленном состоянии и скорее не одобряет отмену смертной казни, нежели поддерживает.

Эти проблемы возникли в Комиссии по вопросам помилования задолго до нашего вступления в Совет Европы. И несмотря на то, что состав комиссии был сбалансированным (сторонники смертной казни и противники ее составляли 50 на 50 процентов), все же заключений комиссии на помилование было больше, чем противоположных. В этом плане были очень характерными 1992, 1993 и 1994 годы, когда были приведены в исполнение соответственно только 1, 4 и 19 смертных приговоров. А помиловано было соответственно 55, 149 и 134 осужденных. Тогда в региональной прессе (думаю, не без участия коммунистического руководства) начали появляться материалы, обвиняющие президента в чудовищных грехах, обостряющих обстановку в стране. И под влиянием этих выступлений президент вынужден был внести поправки в работу Комиссии по вопросам помилования.

Этот пример еще раз показал, насколько важно серьезно работать с общественностью, учитывая, что многие люди живут до сих пор старыми догмами и настроением нетерпимости, посеянными тоталитарным режимом, который сам мог существовать только в атмосфере культивируемых им внутреннего раздора и гражданской войны. И по сию пору оппозиция постоянно пытается поддерживать в обществе старые тенденции поиска врага.

Вопрос о смертной казни — отнюдь не философский. Как показывает мировая практика, смертная казнь не является фактором, сдерживающим динамику преступлений против личности, и не уменьшает уровень преступности. Он, этот уровень, зависит прежде всего от социально-экономической ситуации в стране и эффективной работы правоохранительных органов. Исследования говорят о том, что в большинстве случаев в государствах, где смертная казнь не применяется, число тяжких преступлений снижается по сравнению с соседями, сохранившими ее. Тот, кого казнят, не всегда является наиболее опасным убийцей, маньяком или террористом. Как правило, в число казнимых попадают представители социальных низов. Зачастую в ходе следствия имеет место фатальное стечение обстоятельств, а в дальнейшем — судейский волюнтаризм. Таким образом, процедура принятия решения о смертной казни превращается в фактический произвол, который исключает безупречный характер этого правового института, поскольку в основе права лежит всеобщее равенство перед законом. Все это усугубляется встречающимися в юридической практике ошибками.

Для нашей страны важным является не столько сдерживающий или общепредупредительный характер смертной казни, сколько потребность в гуманизации человеческих отношений и смягчение нравов в обществе, соблюдение прав человека и прежде всего главного естественного права — на жизнь. Именно в этой области нужно перехватить инициативу у оппозиции. Именно здесь должна сказать свое слово российская интеллигенция, как когда-то говорили об этом Лев Толстой, Федор Достоевский, Леонид Андреев..

В начале работы в Администрации Президента возникли проблемы с Контрольным управлением. Борис Николаевич предупредил меня, что начальник Контрольного управления Президента Юрий Болдырев сейчас в отпуске, после чего должен уйти с этого места. Причина была простая: много нареканий со стороны глав администраций на действия представителей президента, которые, находясь в штате Контрольного управления, превратились в фискальную службу и стали уже не представителями президента, а контролерами за действиями губернаторов.

Получался парадокс: и губернатор, и представитель президента назначались президентом, но одному из них поручалось следить и как бы «стучать» на другого. Сама идея института представителей президента, которые должны были представлять политическую фигуру президента в регионах, стимулировать там объединительные процессы общественно-политических сил, просто дискредитировалась. В этой ситуации представители президента были выделены в отдельное подразделение и всю дальнейшую работу строили уже в другой плоскости. А Контрольное управление профессионально занималось своими делами, опираясь на соответствующие правоохранительные, финансовые и налоговые службы.

Сам же Ю.Болдырев уходил сложно, пытаясь выторговать себе пост посолиднее. Когда я предложил ему место одного из заместителей министра, он скривился:

— Да вы что! У меня министры в ногах валялись, а вы хотите, чтобы я стал одним из их заместителей. Да меньше чем вице-премьером мне быть не положено…

Когда при мне были затеяны последние преобразования в администрации по докладной записке Коржакова на имя президента — срок исполнения, как всегда, жесткий, — мне захотелось понять их суть. Я создал рабочую группу, попросил Коржакова включить в нее своего представителя, так как Служба безопасности здесь проявляла какой-то особый интерес.

Представителем Службы безопасности президента стал, как и ожидалось, полковник Владимир Антипов. После рассмотрения всех предложений сущность структуры свелась к созданию главных управлений для всестороннего обеспечения конституционной деятельности президента. Таких управлений намечалось семь — правовое и законодательное; по защите прав гражданина и человека, по государственной службе и кадровому обеспечению; по внутренней и внешней политике; по работе с территориями и местному самоуправлению; по аналитическому и информационному обеспечению; по делопроизводству. Во главе управлений должны были стоять заместители руководителя Администрации Президента.

На мой взгляд, такая структура имела ряд недостатков. Во-первых, как мне казалось, необоснованно увеличивалось количество заместителей руководителя администрации. Их становилось двенадцать, что сильно обюрокрачивало верхушку администрации, мешая ее непосредственной связи с президентом. У меня заместителей было два, у Ю. В. Петрова — вообще ни одного. Наверное, больше двух и не нужно — ведь прямое общение с руководителями управлений и отделов как раз и приводит к эффективной работе всего аппарата.

Во-вторых, получается неуклюжая трехкаскадная система управления, которая сковывает работу аппарата и инициативу управлений и отделов, а поток бумаг на своем пути приобретает еще одну ступеньку обработки. Тогда же я предложил вместо заместителей руководителя администрации курирование направлений передать помощникам президента. Так принято и в США. Пора — и давно пора! — переходить от многоцентрового управления к единому, повысив тем самым роль помощников и сблизив их с аппаратом.

Но поддержки по своему предложению я не получил именно в службе безопасности, и тогда было решено в таком виде передать структуру и положение о ней на рассмотрение президента. Борис Николаевич попросил еще раз посмотреть все документы в службе помощников. Там, конечно, разразился скандал; помощники потребовали реализации моего варианта. Но ему, увы, не суждено было увидеть свет.

С приходом А.Б.Чубайса руководителем Администрации Президента многоцентровая структура администрации стала одноцентровой. Теперь в этом была не только настоятельная необходимость — появилась и реальная возможность для такого возврата: не стало трех прежних центров влияния на администрацию — Коржакова, Илюшина и Филатова. Появились и предпосылки к воссозданию единого аппарата президента, а также условия для того, чтобы поставить на конституционное место службу безопасности. Ведь в эту службу за последние годы протоптали дорожку очень многие, по своему положению не имеющие ничего с ней общего. Не случайно генерал-охранник Коржаков уже давно мнил себя вице-президентом России, а Службу безопасности президента — Службой безопасности России.