Современные международные отношения. Учебник

Холодная война, по существу, начавшаяся сразу же после принятия Устава ООН или одновременно с этим, блокировала предусмотренный главой VII механизм коллективного поддержания мира и безопасности в результате конфронтации между Советским Союзом и другими постоянными членами Совета Безопасности. С 1946 по 1990 г. Совет Безопасности только дважды смог принять решения, констатирующие факт «нарушения мира». Первый раз — против КНДР в 1950 г. (резолюция 82), что объясняется случайностью, поскольку представитель СССР в Совете Безопасности бойкотировал заседания в момент принятия этого решения. Второй раз единогласия постоянных членов Совета Безопасности для принятия такого решения удалось добиться лишь в 1982 г. в связи с захватом Аргентиной Фолклендских островов (резолюция 502).

За этот же период действия лишь двух государств были признаны «агрессивными» (Израиля и Южной Африки), а в семи случаях Совету Безопасности удавалось договориться о квалификации ситуаций как представляющих «угрозу международному миру и безопасности» [4] . За 45 лет Совет Безопасности только дважды смог договориться о введении невоенных санкций — экономической блокады Южной Родезии (1966–1979 гг.) и эмбарго на поставки оружия в Южную Африку (1977–1994 гг.). Если иметь в виду, что за этот же период на планете было развязано порядка 80 войн между государствами, а общее количество конфликтов (с учетом внутренних) составило около 300, то придется признать, что механизм коллективного обеспечения международного мира и безопасности ООН в годы холодной войны был, по существу, парализован.

4

Палестина — резолюция 54, 1948 г.; Конго — резолюция 161, 1961 г.; Южная Родезия — резолюция 232, 1966 г.; Бангладеш — резолюция 307, 1971 г.; Кипр — резолюция 353, 1974 г.; Южная Африка — резолюция 418, 1977 г.; нападение Израиля на штаб-квартиру ООН в Тунисе — резолюция 573, 1985 г.

В практике ООН времен холодной войны сформировался паллиатив коллективных мер по обеспечению международного мира и безопасности — механизм «поддержания мира». В 1956 г. в связи с конфликтом на Ближнем Востоке Генеральная Ассамблея ООН заложила прецедент, приняв резолюцию «Единство в пользу мира», учреждающую «чрезвычайные силы ООН», и предоставила Генеральному секретарю полномочия по их использованию. Но принципы применения чрезвычайных сил ООН по «поддержанию мира» качественно отличаются от принципов «принуждения к миру», предусмотренных главой VII. «Голубые каски» использовались как силы разъединения конфликтующих сторон после заключения перемирия или с согласия этих сторон. Как правило, такие контингенты могли применять оружие только в случае нападения на них и для защиты жизни входящих в них солдат и офицеров.

Этот механизм оказался более приемлемым для постоянных членов Совета Безопасности, в первую очередь для СССР и США, поскольку помогал либо заморозить развитие конфликтов между клиентами Москвы и Вашингтона, как это не раз бывало, в частности, на Ближнем Востоке, или предупредить вмешательство великих держав в те конфликты, в которые по тем или иным причинам они не были склонны втягиваться, например, на Кипре.

Тем временем государства — члены ООН, независимо от их мощи и статуса, регулярно прибегали к использованию силы в отношениях друг с другом. В качестве обоснований или предлогов использовались право на самооборону, защита собственных граждан за рубежом, союзнические обязательства, обращения за помощью (действительные или сфабрикованные) правительств конфликтующих государств и т. п.

Перспектива возрождения консенсуса всех постоянных членов Совета Безопасности открылась в результате окончания холодной войны и в связи с агрессией Ирака против Кувейта в ноябре 1990 г. Совет Безопасности принял резолюцию 678, которая уполномочила государства — члены ООН применить «все необходимые меры для освобождения Кувейта». СССР и западные постоянные члены Совета Безопасности поддержали резолюцию, КНР воздержалась. Таким образом, принцип единогласия был соблюден. В январе 1991 г. возглавляемая Соединенными Штатами коалиция, в которую вошли вооруженные силы 29 государств, начала операцию «Буря в пустыне».

Эта акция расценивается как начало возрождения эффективности Совета Безопасности и как первый существенный случай использования механизма коллективного обеспечения международного мира и безопасности.

Надо заметить, что сама Организация Объединенных Наций не располагает вооруженными силами, а Военно-штабной комитет так и не начал функционировать, как это было предусмотрено статьями 43 и 47 Устава. Поэтому реализация ее санкций по обеспечению международного мира и безопасности делегировалась тем государствам, которые имели возможности и изъявляли готовность исполнить такие решения.

Другим, хотя и более сложным примером реализации коллективных мер по обеспечению международного мира и безопасности под эгидой ООН, является операция в Боснии. В данной главе нет возможности подробно рассмотреть всю историю этой и других подобных операций по принуждению к миру и его поддержанию. Но необходимо хотя бы схематично обозначить канву развития событий.

В июне 1991 г. Словения и Хорватия заявили о выходе из СФРЮ. Проживающие в Хорватии сербы, не согласные с решением Загреба, при помощи Белграда начали боевые действия против вооруженных сил провозгласившей независимость республики. Хорватия обратилась в ООН, и весной 1992 г. Совет Безопасности принял решение о направлении сил по поддержанию мира (ЮНПРОФОР) для наблюдения за заключенным к тому времени перемирием между конфликтующими сторонами.

В марте 1992 г. независимость провозгласила другая республика СФРЮ — Босния. Боснийские сербы при помощи Белграда начали боевые действия против мусульманского правительства Сараево и добились контроля над большей частью территории республики. Аналогичные акции предприняли и боснийские хорваты. В июне 1992 г. Совет Безопасности распространил мандат ЮНПРОФОР на Боснию. Помимо наблюдения за очередным перемирием, которое вскоре было нарушено, миротворческому контингенту ООН было поручено обеспечение доставки гуманитарных грузов в наиболее бедствующие районы Боснии. В августе Совет Безопасности принял резолюцию 770, санкционирующую принятие «всех необходимых мер» для обеспечения доставки гуманитарной помощи населению в таких районах, а в октябре — резолюцию 781, запрещающую полеты над Боснией любых самолетов участвовавших в конфликте сторон.

Поскольку боевые действия не прекращались, ООН ввела эмбарго на поставки оружия воюющим сторонам, экономические санкции против Союзной Республики Югославии (в которой остались Сербия и Черногория), оказывавшей помощь боснийским сербам, направила миротворческий контингент в отделившуюся к тому времени Македонию для недопущения разрастания конфликта на эту республику, санкционировала усилия представителя ООН, бывшего госсекретаря США С. Вэнса и представителя Европейского сообщества, бывшего министра иностранных дел Великобритании Д. Оуэна по поиску дипломатических путей решения конфликта, а также «контактной группы» в составе России, США, Великобритании, Германии и Франции. Кроме того, Совет Безопасности объявил несколько районов Боснии «безопасными зонами» и санкционировал применение силы в случае нападения на персонал ООН и миротворческий контингент в этих зонах

Но решения ООН не претворялись в жизнь. ЮНПРОФОР, будучи контингентом «по поддержанию мира», не имел возможности для принуждения к миру. Европейское сообщество уклонилось от предоставленного мандата на применение силы, а Соединенные Штаты на протяжении длительного времени отказывались от принятия на себя той роли, которую они сыграли при осуществлении операции «Буря в пустыне». В свою очередь Российская Федерация, поддерживавшая в Совете Безопасности все решения по Боснии, согласившись в 1994 г. на размещение российского контингента в составе ЮНПРОФОР, тем не менее решительно выступала в последующем против нанесения воздушных ударов по позициям боснийских сербов.

Перелом в боснийской ситуации наступил в начале 1994 г. В феврале сербские силы, блокировавшие мусульманское Сараево, обстреляли центральный рынок, в результате чего погибли 68 человек. В марте они начали систематический обстрел Горажде с 65-тысячным, преимущественно мусульманским населением, который был объявлен Советом Безопасности «безопасной зоной» Эти акты, подробно освещавшиеся телекомпаниями, в первую очередь Си-Эн-Эн, вызвали бурную реакцию мирового общественного мнения. США и ряд европейских стран приняли решение выполнить резолюции Совета Безопасности, предусматривающие принуждение к миру с использованием инфраструктуры НАТО в координации с Генеральным секретарем ООН и его представителем в Боснии.