«Спящий институт». Федерализм в современной России и в мире

Итак, к чему же приводит предпринятый анализ? Рассмотрев две ключевые особенности советского федерализма – присущее ему покровительственное отношение к национальным меньшинствам и «заряженность» на обоснование территориальной экспансии, – мы убеждаемся в том, что в нынешней Российской Федерации первая из упомянутых ипостасей (условно назовем ее «позитивной») была подмята и вытеснена второй (с той же долей условности назовем ее «негативной»). Иными словами, подобно тому как это происходит и в прочих сферах жизни современной России, в плане федералистского строительства реставрация «советского» касается лишь самых архаичных, отсталых, дремучих его элементов. Причем процесс подражания оказался слишком творческим. Подспудно проповедуемая ориентация на «хороший» Советский Союз обернулась тем, что, с одной стороны, из его светлого образа изгнали «национально-этническую вольницу», а с другой стороны, поставили федеративную идею на службу расширению и упрочению российской сферы влияния, пусть даже ограниченной и виртуальной. То есть, как нередко у нас бывает, положительный опыт был забыт и вытеснен, а отрицательный опыт, напротив, возвышен и расширен. Беда, однако, в том, что «хороший» Советский Союз заведомо приговорен завершить свой жизненный путь точно так же, как и предыдущий «плохой». И произойдет это не потому, что он «недостаточно» хорош, а из-за того, что это – по-прежнему Советский Союз.

Согласно формулировке Владимира Гельмана, нынешние российские элиты используют советские рецепты для решения постсоветских проблем [49] . Подтверждая этот верный диагноз, стоит добавить, что те факторы, которые в свое время вынудили руководство большевистской партии обратиться к федералистской риторике, несмотря на прошедшие сто лет, остаются в силе. Национальный вопрос в России по-прежнему стоит остро, и никакие разговоры о «стабильности» не должны нас обманывать, тем более что «вертикаль власти», похоже, вступила в непростую для себя эпоху. Сейчас, когда бесперебойное поступление денег на покупку лояльности местных элит под большим вопросом, а создание принципиально новых механизмов межнационального согласия, приличествующих эпохе постмодерна, за все годы посткоммунизма так и не продвинулось ни на шаг, эта тема становится чрезвычайно актуальной. Поэтому о федерализме в России скоро заговорят, причем не сквозь зубы, как это делалось в официальных документах последних лет, а в полный голос. И центральной власти не мешало бы подготовиться к этому, ибо, скорее всего, инициатором такого разговора выступит не она. Тем более что «советское» отнюдь не значит «отличное». Особенно в той редакции, которая предлагается нам никак не желающей уходить эпохой Путина.

49

См.: Gel’man V. Leviathan’s Return: The Policy of Recentralization in Contemporary Russia // Ross C., Campbell A. (Eds.). Federalism and Local Politics in Russia. London and New York: Routledge, 2009. P. 8.

Глава 2 Проваленная миссия: федерализм на постсоветском пространстве

Размышляя в 1945 году о судьбе послевоенной Германии, союзники остановили свой выбор на федеративной модели. Среди основных факторов, обеспечивших такое решение, было не только то, что немецкая конституция 1949 года писалась под непосредственным кураторством американцев – представителей государства, где федеративная модель пользовалась прочным и обоснованным авторитетом [50] . Не меньшую роль сыграло и то обстоятельство, что на преобразовании Германии в федерацию решительно настаивали младшие партнеры по победившей коалиции – французы. Их представители не скрывали своих мотивов: федеративная Германия, подчеркивали они, неминуемо будет слабым государством. В итоге «восстановление формата федерального государства произошло под давлением союзных держав, которые видели в федерализме подходящее средство для рассредоточения, или рассеяния, политической власти» [51] . Иначе говоря, федерализм, навязанный побежденным, виделся тогда одним из элементов укрепления региональной безопасности в центре Европы, причем принятие федералистской схемы отождествлялось с потерей государственной мощи и фиксацией военного бессилия той стороны, которой такая схема предлагалась.

50

Впрочем, по мнению Уильяма Райкера, отстаиваемый американцами выбор был мотивирован не столько сознательными политическими калькуляциями, сколько «их провинциальной уверенностью в том, что федерализм – “хорошая штука”». См.: Riker W.H. Federalism: Origin, Operation, Significance. Boston: Little, Brown and Co, 1964. P. 37.

51

Swenden W. Federalism and Regionalism in Western Europe: A Comparative and Thematic Analysis. Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2006. P. 27.

Наблюдая за бесконечной дискуссией о федерализации Грузии и держа в уме извилистые пути федеративной идеи на Южном Кавказе в целом, уместно вспомнить об этой истории, потому что многие акторы, рассуждающие сегодня о применимости или, напротив, неприменимости федеративных рецептов в кавказских условиях, также исходят из того, что федерализм есть синоним немощи. В частности, в ходе мини-дебатов по поводу так называемой «грузинской федерации разных уровней», состоявшихся летом 2009 года, соответствующий проект – один из целой вереницы подобных проектов, – авторство которого приписывали то России, то Турции, интерпретировался некоторыми грузинскими политиками не иначе как в качестве «плана по расчленению Грузии». Эти страхи не смог снять даже вице-президент США, который побывал в Грузии после августовской войны с Россией и настоятельно советовал грузинским властям «оставить открытой дверь для Абхазии и Южной Осетии» и подумать о федеральном устройстве страны.

В статье «Жизненные основы федерации», написанной в 1949 году, философ Иван Ильин горько сетовал: «Когда мы слышим иногда такие “умные” предложения: “Введите вы у себя в России федеративную республику с референдумом!”, то мы всегда спрашиваем себя, по наивности нам это предлагают или из желания повредить России? Что иному народу здорово, то может быть для русского смертью» [52] . Этот мыслитель, которому пагубность переформатирования империи в федерацию представлялась несомненной и которого сегодня очень уважают в выращенных «ресурсным империализмом» державно-патриотических слоях российской политической элиты, полагал, что для государств больших, древних, разнообразных, выполняющих очевидную историческую миссию, требование федерации равнозначно требованию расчленения и добровольной гибели. Он, например, был уверен: «если имеется налицо множество национальностей, различных по языку, по крови, по религии, то федеративное объединение их будет почти невероятным» [53] . Кроме того, он твердо – и, замечу, вполне справедливо – указывал, что федерация совершенно неосуществима при шатком правовом сознании.

52

Ильин И.А. Жизненные основы федерации // Он же. О грядущей России: избранные статьи. М.: Воениздат, 1993. С. 55–56.

53

Там же. С. 57.

Эти и другие аргументы, выдвигаемые против федерации выдающимся русским консерватором, можно, разумеется, оспаривать. Но в данном контексте меня интересует не их проблематичность, а то, что они чрезвычайно похожи на возражения против федеративных подходов к внутренней и региональной стабилизации, которые выдвигались и выдвигаются политиками полиэтничных государств, образовавшихся после распада Советского Союза. Эта странность заслуживает того, чтобы уделить ей внимание. Итак, что мы имеем? С одной стороны, в рамках сравнительного изучения империй неоднократно и убедительно констатировалось, что федерализация является не только эффективным, но едва ли не единственным способом преобразования имперского государства в демократическую политию. Концепты «имперской федерации» и «имперского федерализма» были введены в научный оборот и плодотворно разрабатываются довольно давно [54] . К началу деколонизации почти не оспаривалось мнение о том, что многонациональные политические агрегации, сколоченные великими европейскими державами и пережившие Первую мировую войну, устоят в меняющемся мире, только освоив федералистский инструментарий. Значимость этого обстоятельства неустанно подчеркивал, например, Георгий Федотов, один из наиболее выдающихся в среде русской эмиграции пропагандистов федерализма, который в конце 1930-х годов писал о государстве большевиков: «Нынешняя империя Российская имеет, и будет иметь, форму федерации свободных народов. Иначе она существовать не может. Настоящая угроза для единства России создалась бы в том случае, если бы… в России установилась чисто великорусская национальная власть в стиле и традициях Александра III. С такой Россией ее выросшие и оперившиеся разноголосые птенцы никогда не примирятся» [55] . Наконец, нельзя считать случайностью и тот геополитический факт, что бульшая часть федеративных союзов в Европе образовалась именно на развалинах континентальных империй, а морские колониальные империи оставили после себя основной массив федераций «третьего мира». О той же закономерности говорил и классик федералистских исследований Уильям Райкер, отмечавший, что после крушения колониальных империй, которое последовало с окончанием Второй мировой войны, в мире началась настоящая федералистская революция [56] .

54

Об их истории см., в частности: Burgess M. The British Tradition of Federalism. Madison: Fairleigh Dickinson University Press, 1995; Kendle J. Federal Britain: A History. London and New York: Routledge, 1997; Грудзинский В.В. На повороте судьбы: Великая Британия и имперский федерализм (последняя треть XIX – первая четверть XX в.). Челябинск: Челябинский государственный университет, 1996.

55

Федотов Г.П. Тушинские воры // Он же. Защита России. Статьи 1936–1940. Т. IV. Paris: YMCA-PRESS, 1988. С. 220.

56

См.: Riker W.H. Op. cit.

Но, с другой стороны, постсоветские политики-демократы, в прежние времена отчаянно и не без оснований обличавшие СССР в имперских грехах, на протяжении десятилетий столь же упорно боролись за сохранение своих стран в качестве мини-империй, зачастую воспроизводивших в отношении национальных или языковых меньшинств наихудшие советские практики. (В указанном плане наиболее показателен злополучный опыт независимой Грузии, методично мучившей свои автономии с самого обретения независимости.) Фактически на постсоветском пространстве федеративная рецептура внутригосударственного переустройства не пригодилась нигде. Пожалуй, единственным исключением стала сама Россия, которой благодаря асимметричному федерализму «лихих девяностых» удалось сохранить целостность: в тот период, по словам Майкла Берджесса, «федерация не только удерживала российское государство от распада, но и способствовала становлению либеральной демократии» [57] . Аналогичного мнения, наряду со многими другими специалистами, придерживается и Гордон Хан, утверждающий, что «компромисс, заключенный “российской революцией сверху” с региональными этническими элитами, пресек или, по крайней мере, предупредил угрозы сепаратизма (за исключением Чечни), гражданской войны или даже развала России в процессе краха коммунистического режима» [58] . Что же касается наших соседей, то среди них федеративная идея не пользовалась популярностью, несмотря на всю ее кажущуюся привлекательность. Более того, в 1990-х годах кое-кто (например, молдавское руководство) предпочел федерализации войну – с последствиями вполне предсказуемыми и, я бы сказал, в некоторых случаях фатальными для неокрепшей посткоммунистической государственности.

57

Burgess M. Between a Rock and a Hard Place: the Russian Federation in Comparative Perspective // Ross C., Campbell A. (Eds.). Federalism and Local Politics in Russia. London and New York: Routledge, 2009. P. 37.

58

Hahn G. Reforming the Federation // White S., Gitelman Z., Sakwa R. (Eds.). Developments in Russian Politics. Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2005. P. 152.

География этнополитических конфликтов на постсоветском пространстве позволяет предположить, что именно неспособность своевременно привлечь и использовать федералистские схемы породила на бывших территориях СССР самые главные и наиболее проблемные очаги нестабильности [59] . Ведь в случае каждого из непризнанных государств, появившихся в ходе политического переустройства бывшего Советского Союза, федералистский раздел полномочий и компетенций кажется – по крайней мере задним числом – довольно многообещающим решением. Но, сделав такой предварительный вывод, необходимо ответить как минимум на два в равной мере интригующих вопроса. Во-первых, почему постсоветские элиты почти повсеместно не справились с освоением федералистского инструментария? Во-вторых, не слишком ли много чести руководителям России, якобы проявившим похвальную прозорливость и гибкость в данном отношении, а именно в умении обратиться к федерализму в то время, когда нашим соседям он оказался не под силу?

59

Богатый фактический материал, иллюстрирующий этот тезис, собран в книге: Маркедонов С. Турбулентная Евразия: межэтнические, гражданские конфликты, ксенофобия в новых независимых государствах постсоветского пространства. М.: Academia, 2010.

Сначала я затрону первый из предложенных вопросов – он, как мне кажется, проще. Как ни прискорбно это признавать, в рядах постсоветских элит первого призыва, за исключением, видимо, прибалтийских республик, практически не было и не могло быть настоящих демократов. (Впрочем, и с прибалтийскими политиками, как выяснилось позже, в данном отношении тоже имелись серьезные проблемы.) На протяжении десятилетий коммунизм утверждал агрессивный и безусловный приоритет благих социальных целей над политическими средствами, используемыми для их достижения, а это никак не могло способствовать укоренению верховенства права. Коммунисты исходили из того, что в процессе затеянной ими «рабоче-крестьянской революции» общественная реальность не просто ремонтируется, но сменяется принципиально новой; соответственно, радикализм самого процесса требовал неординарного политического творчества, плохо сочетающегося с традиционными представлениями о законности и порядке. Но, в свою очередь, без уважения к праву федерализм и демократизация оказываются категорически невозможными. Здесь уместно вновь процитировать Ильина: «Там, где царит южноамериканское правосознание, – демократия становится своей карикатурой, а федерация – или пустым звуком, или началом распада» [60] . По-видимому, чт'o такое «латиноамериканское правосознание», достаточно хорошо представляют граждане практически всех стран, заполнивших территориальную нишу бывшего СССР.

60

Ильин И.А. Указ. соч. С. 57.

Но это еще не все. Анализируя причины систематических провалов федералистских начинаний на Южном Кавказе, Бруно Коппитерс обращал основное внимание на наследие советского федерализма, и особенно на присущую ему трактовку национальных проблем. Как отмечалось в предыдущей главе, большевистский проект социальной модернизации энергично пробуждал и целенаправленно стимулировал этническое сознание, одновременно настаивая на территориальном упорядочении этничности. В свою очередь, прочная политическая фиксация взаимосвязи нации и территории выливалась в безоговорочное торжество юридического принципа неделимости суверенитета, сделавшегося одной из ключевых основ советского конституционного права. «Суверенитет выступает как элемент правоспособности государства, в силу которого государство обладает теми или иными правами, но который не сводится к ним, – пишут современные российские авторы, с пиететом относящиеся к данной традиции. – Его нельзя разделить или передать не потому, что это запрещено, а потому, что это невозможно. Нельзя разделить правоспособность, можно лишь разделить права» [61] . Соответственно, после крушения Советского Союза все заботливо выношенные в его лоне местные национализмы, стремясь к государственной самореализации, категорически настаивали на своем эксклюзивном характере. А поскольку уязвимость формируемых ими новорожденных государств была, в особенности на первых порах, запредельной и бесспорной, совместный или разделенный суверенитет практически нигде не считался приемлемой опцией [62] . «Для всех слабых государств региона, независимо от того, являются ли они международно признанными или нет, – говорит Коппитерс о Южном Кавказе, – принцип неделимости суверенитета представляется той последней соломинкой, за которую они хватаются во имя своего выживания» [63] .

61

Киселева А.В., Нестеренко А.В. Теория федерализма. М.: Издательство Московского университета, 2002. С. 101.

62

Эту особенность можно считать типичной не только для бывшего Советского Союза, но и для постколониального мира в целом. Характерно, например, мнение исследователя азиатского федерализма: «В первые десятилетия после деколонизации молодые государства пытались следовать унитарной и гомогенной модели nation-state. Они не доверяли федерализму, считая его отклонением от нормы». См.: He B. Democratization and Federalization in Asia // He B., Galligan B., Inoguchi T. (Eds.). Federalism in Asia. Cheltenham, UK: Edward Elgar Publishing, 2007. P. 2.

63

Коппитерс Б. Федерализм и конфликт на Кавказе. М.: Московский Центр Карнеги, 2002. С. 36.

Кстати, в других частях бывшего СССР дело обстояло примерно так же. Несмотря на повторяющуюся от республики к республике пестроту этнического состава, молодые страны бывшей Средней Азии тоже дружно проигнорировали федерализм как способ сглаживания межэтнических трений, причем здесь, в отличие, скажем, от Южного Кавказа, Украины или Молдовы, не наблюдалось даже малейших признаков общественных или политических дискуссий на указанную тему. В этом регионе суверенитет трактовался еще догматичнее, поскольку процесс созидания новых наций на фактически пустом месте вынужденно шел ускоренными темпами: для местных элит государственность оказалась нежданным ребенком, ее не желали и за нее не боролись, она застала врасплох, но деваться от нее в 1991 году было некуда. «Пока существовал Советский Союз, западные наблюдатели считали непреложной истиной, что национализм и коммунизм исключают друг друга и что советская национальная политика направлена на русификацию нерусского населения под знаменем социалистического интернационализма, – пишет американский историк. – Но советская действительность разительно отличалась от подобных спекуляций» [64] . Подмечено вполне точно: именно марксистский интернационализм советского толка вскормил и выпестовал националистические культуры Средней Азии. Более того, огромная работа ушедшего советского государства по подъему самосознания среднеазиатских народов не только не пропала напрасно, но генерировала основной субстрат, из которого лепилась потом новая политическая идентичность, не предполагавшая ни малейших намеков на вертикальное разделение полномочий между этническими группами [65] .

64

Халид А. Ислам после коммунизма: религия и политика в Центральной Азии. М.: Новое литературное обозрение, 2010. С. 136.

65

См.: Абашин С. Национализмы в Средней Азии: в поисках идентичности. СПб.: Алетейя, 2007.