Стратегия для России - Повестка дня для Президента-2000

10.7.1. Один вариант - сохранять запретительно-высокие налоги в районах падающей добычи, теряя тем самым для разработки трудноизвлекаемые и малодебитные запасы. Это ведет к закрытию нерентабельных скважин, увольнению персонала. Пополнение числа безработных усиливает экономическую нагрузку на государство по линии соцобеспечения (пособия по безработице, переквалификация и т. п.), с одной стороны, и создает серьезные социальные проблемы в этих районах - с другой (рост безработицы ведет к росту преступности, наркомании, других социальных болезней). Отсутствие работы усилит поток вынужденных переселенцев из северных и восточных районов страны на Большую землю, а это дополнительные затраты, ложащиеся на бюджеты разных уровней (примерно 25 тыс.долларов в расчете на одного переселенца).

10.7.2. Второй вариант - снизить налоги на разработку трудноизвлекаемых запасов, вплоть до полной их отмены, если потребуется. Пусть цена на трудноизвлекаемые энергоресурсы покрывает только издержки и зарплату. В этом случае государство сознательно откажется от прямых налоговых поступлений от добывающих отраслей ТЭКа, но зато существенно увеличит объем вовлекаемых в хозяйственный оборот природных ресурсов, масштабы деятельности ТЭКа, объем поступающих от него производственных заказов. Все налоговые эффекты будут поступать через косвенные доходы, через налогообложение дополнительной хозяйственной деятельности, инициированной сохранением занятости в ТЭКа, которые с лихвой компенсируют "недополученные" прямые отраслевые налоги.

11. ПРИВЕДЕНИЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ СТРУКТУРЫ В СООТВЕТСТВИЕ

СО СЛОЖИВШЕЙСЯ СЫРЬЕВОЙ БАЗОЙ

11.1. По мере изменения параметров сырьевой базы, характеристик активов и изменения норм и правил (как технологических, так и экономических) должны меняться и правила и формы взаимодействия хозяйственных единиц в рамках сектора в пределах той или иной нефтегазовой провинции. А именно: там, где раньше экономически более целесообразно было объединение смежных (или последовательных) технологических стадий в рамках единой собственности (т. е. под эгидой одной полностью или частично интегрированной компании), затем данное объединение перестает давать желаемый эффект. Интегрированные (полностью или частично) компании из соображений экономической эффективности уступают места на отдельных объектах самостоятельным специализированным компаниям, оперирующим на региональном уровне. Данная тенденция является отражением более общей закономерности, связанной с прекращением получения эффекта экономии от масштаба (эффекта концентрации), вызванного уникальными или крупными размерами первоначально вовлекаемых в разработку месторождений.

11.2. Как показывает зарубежный опыт (США, Канада), при правильном налоговом стимулировании государством мелких нефтяных компаний, разрабатывающих небольшие низкодебитные месторождения или эксплуатирующих отдельные скважины, они могут обеспечить до 30-40% всей нефтедобычи на экономически приемлемых конкурентоспособных началах. Следовательно, целесообразно обеспечить необходимые законодательные предпосылки создания и эффективного функционирования, наряду с крупными вертикально интегрированными компаниями, и относительно небольших неинтегрированных (назависимых) компаний. При этом крупные вертикально интегрированные компании продолжат играть ведущую роль в освоении новых территорий и крупных высокозатратных объектов, где их возможности позволяют по-прежнему получать экономический эффект от экономии на масштабе (на больших объемах добываемых энергоресурсов).

11.3. Институциональные преобразования в рамках НГК также предполагают:

11.3.1 Формирование норм и правил, учитывающих динамические и региональные особенности основных активов сектора - месторождений углеводородного сырья.

11.3.2 Изменение форм взаимодействия хозяйственных единиц в рамках НГК по мере изменения характеристик активов - замещение внутрифирменных связей и взаимодействий (в рамках единой собственности) межфирменными, основанными на контрактных отношениях различных узкоспециализированных компаний и операторов.

11.3.3 Эволюцию организационной структуры сектора в рамках отдельных нефтегазовых провинций в направлении постепенного ослабления роли и значения крупных и интегрированных структур и компаний (связи с возникновением условий, не позволяющих этим институтам в полной мере реализовать свои организационные преимущества), и усиления роли средних и мелких специализированных структур и компаний.

11.3.4. Перенос добывающей деятельности крупных интегрированных компаний в другие нефтегазоносные провинции, в другие страны и в другие регионы мира по мере исчерпания условий и предпосылок их дальнейшего эффективного функционирования в рамках отдельных провинций.

Вышеназванные тенденции изменения сырьевой базы диктуют необходимость законодательных и институциональных изменений в направлении диверсификации организационно-правовых структур, позволяющих дополнить экономический эффект снижения издержек путем экономии от масштаба, получаемый в рамках ВИНК, эффектом от специализации и инноваций, достигаемым в рамках иных организационно-правовых образований.

12. ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В НГК

12.1. Сегодня государственное регулирование отраслей ТЭКа осуществляется в условиях, когда прямые рычаги государственного воздействия на акционерные компании (через участие в акционерном капитале) в большинстве компаний сведены к минимуму - государственный пакет акций сократился ниже блокирующего. В этих условиях основную роль начинают играть механизмы непрямого государственного регулирования (налогового, ценового, таможенного). В то же время повышается значение тех немногих инструментов прямого регулирования производственной деятельности в ТЭКа, которые государство сохранило в своих руках, а именно: регулирование доступа к недрам, доступа к системам транспортировки топлива и энергии.

12.2. Исходя из того, что недра являются собственностью государства, уполномоченным государственным органам необходимо ужесточить контроль за соблюдением условий лицензионных соглашений. К нарушителям следует применять меры вплоть до прекращения права пользования недрами и изъятия лицензии.

12.3. В целях сохранения государственного влияния на функционирование нефтяного комплекса необходимо сохранение прямого госрегулирования деятельности структур транспортных (нефтяной и нефтепродуктовой) трубопроводных систем страны как естественных монополий, а также контрольных пакетов акций этих структур и нескольких крупных нефтяных компаний в собственности государства.

12.3.1. В газовой отрасли должно быть сохранено необходимое государственное регулирование в области газоснабжения, и прежде всего в сфере естественно-монопольной деятельности. Должны получить хозяйственную самостоятельность структуры, не являющиеся естественными монополистами. Независимые производители должны получить законодательную поддержку свободной деятельности. Должна быть обеспечена прозрачность финансово-хозяйственной деятельности монопольных структур. Газоснабжающая система страны должна быть сохранена как единое организационно-технологическое формирование.

12.4. Необходимо определить организационные формы, функции и статус тех государственных структур, которые будут осуществлять наиболее важные функции госрегулирования, такие, как управление госактивами, обеспечение бюджетных потребителей, создание и поддержание госрезерва, управление государственной долей в проектах СРП и др. Необходимо, наконец, определиться по вопросу о целесообразности создания Государственной нефтяной компании.

* * *

Ключевой проблемой развития ТЭКа страны на перспективу является проблема преодоления дефицита инвестиций, создания благоприятного инвестиционного климата для удовлетворения прогнозируемых потребностей страны в топливе и энергии, обеспечения эффективности энергетического производства и повышения его конкурентоспособности.

Если не будет принят комплекс мер, нормализующих финансовое положение в отрасли и дающих возможность НГК самому обеспечить эффективное формирование инвестиционных ресурсов (как собственных, так и заемных), необходимых для конкурентоспособного развития, то стране не избежать дальнейшего снижения добычи, уровня которой не хватит для одновременного удовлетворения потребностей внутреннего рынка в углеводородном сырье и покрытия потребностей страны в экспорте углеводородов (без учета упущенной выгоды страны от утраты дополнительной налоговой базы и от утраты дополнительного спроса на продукцию сопряженных с НГК отраслей).