Техническое регулирование. Правовые аспекты реформы (Комментарий к Федеральному закону «О техническом регулировании»)
Шрифт:
Регулирование безопасности объектов различной природы (не только продукции) существовало и до принятия Федерального закона Российской Федерации «О техническом регулировании» в отраслевом законодательстве. Поэтому в Федеральном законе необходимо четко разграничить сферы действия трудового, экологического законодательства, законодательства по защите прав потребителей, защиты населения и т. д. от сферы действия Федерального закона. В новой редакции Федерального закона была предпринята такая попытка, но, на наш взгляд, она была не достаточно результативной.
Данный Федеральный закон и законодательство о техническом регулировании в целом, безусловно, требуют совершенствования. Во многом это связано с тем, что Федеральный закон содержит множество отсылочных норм, большинство которых не реализовано в других актах. В частности, он содержит более 25 поручений Правительству
12
Гусева Т.А, Чапкевич Л.Е. Указ. соч.
Часть 2
Постатейный комментарий к Федеральному закону «О техническом регулировании»
Глава 1. Общие положения
Статья 1. Сфера применения настоящего Федерального закона
1. Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие при:
– разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации;
– разработке, принятии, применении и исполнении на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг;
– оценке соответствия.
Настоящий Федеральный закон также определяет права и обязанности участников, регулируемых настоящим Федеральным законом отношений.
2. Требования к функционированию единой сети связи Российской Федерации и к продукции, связанные с обеспечением целостности, устойчивости функционирования указанной сети связи и ее безопасности, отношения, связанные с обеспечением целостности единой сети связи Российской Федерации и использованием радиочастотного спектра, соответственно устанавливаются и регулируются законодательством Российской Федерации в области связи.
3. Действие настоящего Федерального закона не распространяется на социально-экономические, организационные, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные меры в области охраны труда, государственные образовательные стандарты, положения (стандарты) о бухгалтерском учете и правила (стандарты) аудиторской деятельности, стандарты эмиссии ценных бумаг и проспектов эмиссии ценных бумаг.
4. Настоящий Федеральный закон не регулирует отношения, связанные с:
– применением мер по предотвращению возникновения и распространения массовых инфекционных заболеваний человека, профилактике заболеваний человека, оказанию медицинской помощи (за исключением случаев разработки, принятия, применения и исполнения обязательных требований к продукции, в том числе лекарственным средствам, медицинской технике, пищевой продукции);
– применением мер по охране почвы, атмосферного воздуха, водных объектов курортов, водных объектов, отнесенных к местам туризма и массового отдыха.
Комментарий к статье 1
1. Ст. 1 комментируемого Федерального закона закрепляет сферы действия настоящего Федерального закона и объекты технического регулирования.
Настоящий Федеральный закон имеет три сферы действия:
а) сфера разработки, принятия, применения и исполнения обязательных требований к продукции или к связанным с ними процессам;
б) сфера разработки, принятия, применения и исполнения на добровольной основе требований к продукции, процессам выполнения работ или оказания услуг;
в) сфера оценки соответствия.
В соответствии с положениями настоящего Федерального закона объектами технического регулирования являются:
– продукция;
– процессы (только связанные с продукцией);
– оценка соответствия (в данном случае сфера и объект регулирования совпадают).
Уточнение объектов технического регулирования (процессов) было осуществлено при внесении изменений в комментируемый Федеральный закон [13] .
Опыт экспертиз проектов технических регламентов показал, что многие из них были перегружены требованиями, связанными с процессами производства, транспортирования, хранения и т. д. (далее – процессы), не относящимся к безопасности продукции. Подобная ситуация имеет ряд существенных недостатков.13
Федеральный закон от 1 мая 2007 г. № 65-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании» // Собрание законодательства Российской Федерации (далее – СЗРФ). 2007. № 19. 7 мая. Ст. 2293.
Во-первых, когда требования к безопасности процессов устанавливаются в регламентах безотносительно к продукции, возникают две системные ошибки:
а) как следует из анализа норм Федерального закона, услуги не являются объектами технических регламентов. Но если требования к процессам транспортирования, реализации устанавливаются в технических регламентах не в отношении конкретной продукции, то в таком случае приходится рассматривать эти процессы как соответствующие виды услуг;
б) нормирование в системе технического регулирования имеет универсальный характер в том смысле, что не зависит от страны происхождения, производителя и т. п. Это следует из норм ст. 3 комментируемого Федерального закона, согласно которой техническое регулирование осуществляется, в частности, исходя из принципа единства применения требований технических регламентов независимо от видов и особенностей сделок, а также норм ст. 7, в соответствии с которой технические регламенты применяются одинаковым образом и в равной мере независимо от страны и/или места происхождения продукции или осуществления процессов. Однако, устанавливая требования к процессам транспортирования, реализации не относительно конкретной продукции, в регламентах приходится делать оговорки, что эти требования относятся только к отечественным хозяйствующим субъектам, что нарушает введенный законом принцип универсальности норм.
Во-вторых, когда требования к безопасности процессов устанавливаются в регламентах не в отношении конкретной продукции, они часто затрагивают смежные отрасли права (трудового, экологического и др.), что ведет к дублированию норм.
В-третьих, проекты технических регламентов оказываются перегруженными излишними нормами, что тоже вряд ли корректно. Возможно, иногда удобно в одном документе сосредоточить все требования, относящиеся к определенным процессам. Но что хорошо для справочного материала, совершенно непригодно для нормативного правового акта, каковым является технический регламент.
Таким образом, объекты технического регулирования (процессы) были сведены только к процессам, связанным с продукцией. Данная формулировка соответствует также требованиям международного права. В частности, Соглашение по ТБТ определяет технический регламент как документ, устанавливающий характеристики продукта или связанные с ними (т. е. с характеристиками) процессы и методы производства., соблюдение которых обязательно.
Все процессы можно разделить на два вида: влияющие и не влияющие на характеристики конечного продукта. В указанном Соглашении говорится о процессах, связанных с характеристиками продукции. Это очень важное, принципиальное условие. Фактически устанавливая в техническом регламенте требования только к процессам, влияющим на безопасность продукции, удается обеспечить принцип универсальности задания требований: вне зависимости от страны происхождения процессы должны быть организованы таким образом, чтобы обеспечить безопасность выпускаемой (обращаемой) продукции. Это действительно минимально необходимые требования к процессам.
Такой подход как раз и реализован в п. 1 ст. 1, в ст. 2 и других статьях Федерального закона. Таким образом, с точки зрения закона, требования к процессу упрочнения оборудования в регламенте могут быть оправданными, т. к. он (процесс упрочнения) влияет на безопасность конечной продукции, а требования к металлургическим процессам в общем случае не являются предметом технических регламентов, несмотря на то что эти процессы значительно влияют на обеспечение жизни и здоровья граждан и на окружающую среду, т. е. как будто отвечают целям принятия технических регламентов. Но легко увидеть, что далеко не все, что отвечает целям принятия регламента, может быть предметом регламента. Например, нормы Уголовного кодекса также направлены на защиту жизни и здоровья граждан, однако эти нормы входят в другую отрасль права.